固体废物的污染治理本身具有较强的外部性属性，其污染的成本大多不由污染者直接承担，治理的效益亦不由治理者直接享受，无法完全通过自发的市场调节机制达到资源配置、利益调节的作用。因此，健全的法制体系的作用显得尤为突出。从产业角度来看，国家和地方一系列有关固体废物治理政策的出台，将通过排放要求、监管指标等方面传导至项目技术选择、运营标准，甚至影响到基础商业模式，必将对产业发展带来一定程度变革。

新固废法提出，“国务院标准化主管部门应当会同国务院发展改革、工业和信息化、生态环境、农业农村等主管部门，制定固体废物综合利用标准”。标准的制定将对综合利用相关行业发展产生积极效果。比如，有多个产业政策支持有机垃圾资源化，但未出台有机肥相关标准，很多有机垃圾资源化处理产生的有机肥销路不畅，相关项目持续亏损。建筑垃圾资源化产生的再生骨料等产品也面临相似问题。相关固体废物综合利用标准的制定将推动打开资源化利用产品的市场，从而促进相关资源化利用项目提升效益，产业进入良性发展轨道，有助于相关固体废物资源化利用政策的进一步推进。

“洋垃圾”管理方面，新固废法取消了对进口固体废弃物的分类，而是明确了“国家逐步实现固体废物零进口”。早在2017年，国务院印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，明确2017年年底前全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。新固废法的实施，为打击“洋垃圾”进口的执法行动提供了直接的法律支撑。从经济角度看，禁止“洋垃圾”进口正在逐步为再生资源利用行业的低价竞争画上句号。但国内可回收物（再生资源）品质相对较低，加之垃圾分类的参与率、准确率均有待提高，相关产业的发展在短期内会受到一定冲击。在“垃圾围城”和资源缺口并存的形势下，不能让“拾荒者”失业，不该让企业亏损，也不应由政府全部买单。未来，如何完善国内垃圾回收利用产业链，实现“拾荒者”和“垃圾回用企业”之间的利益平衡（即两网融合），将成为后续政策落地的关键。在未来静脉产业的发展过程中，应当构建合理的责权体系、有效的经济刺激和补贴机制，从而在国内巨大的再生资源市场需求面前，建立完善的静脉产业体系，实现真正的物质流动闭环。

工业固体废物方面，从商业模式来看，一般工业固废的治理大多采取B2B第三方治理的形式，有明确的使用者和付费者，已经形成了较为成熟的交易模式。在此过程中，从行业监管的角度来看，一是要制定相关的污染物排放标准并对排放实施监管，以促使排污企业开展上述治理活动；二是完善相关法规体系，明确双方在环境污染方面的责任，使上述交易行为有序开展。两方面措施将促进工业固废处理行业的健康发展，同时推动工业固废产废企业在绿色生产及厂内污染物治理方面的技术创新。

对于矿山企业，新固废法“鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用”，与“无废城市”建设试点工作方案中的有关内容相呼应，其最终目标是推动大宗工业固废贮存处置总量的趋零增长以及煤矸石、煤泥等固废的全部利用。预计近几年有望孕育出一批在大宗工业固废资源化利用方面的先进技术型企业，在逐步解决工业固废历史遗留问题的同时，助力我国工业供给侧结构性改革。

生活垃圾方面，新固废法提出要“提高生活垃圾的综合利用和无害化处置水平，促进生活垃圾收集、处理的产业化发展”。从产业角度来看，生活垃圾的收集、运输主要涉及的是环卫服务（含垃圾分类），生活垃圾处理主要涉及的领域包括生活垃圾焚烧、生活垃圾填埋、有机垃圾资源化（以餐厨垃圾、厨余垃圾、秸秆及畜禽粪便等为代表）、建筑垃圾（含装修垃圾）资源化、再生资源回收利用（玻金塑纸衣、电子废弃物等城市矿产）。近年来，我国生活垃圾处理产业高速发展，2020年8月发布的《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》也再次提出全面推进焚烧处理能力建设，以及开展既有焚烧处理设施提标改造的要求，我国已确定了以垃圾焚烧为主体，以资源化利用为优先，以卫生填埋为兜底的末端治理结构。其中生活垃圾焚烧产业化水平相对较高，据E20研究院数据显示，2018年我国生活垃圾焚烧市场化率已达到77%。

细分来看，新固废法提出“鼓励相邻地区统筹生活垃圾处理设施建设，促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享”。目前跨行政区域共建共享的主要是以垃圾焚烧为主的集中化垃圾处理处置。共建共享的模式可解决两方面问题。一是相对发达地区垃圾处理设施选址难，跨区域共建有望降低选址难度。二是根据多个省、自治区、直辖市提出的生活垃圾无害化处理设施中长期规划，2020年至2035年期间，还将至少新增27万吨/日生活垃圾焚烧能力。而大中城市生活垃圾焚烧处理市场已接近饱和，新增项目将逐渐下沉至规模较小的县市，导致单体项目规模下降，影响单体项目的经济效益。共建共享模式可将多个行政区域垃圾处理需求进行整合，打包形成规模经济的生活垃圾焚烧项目。值得注意的是，共建模式对多个行政区域政府的权责协调要求较高。

新固废法要求，“生活垃圾处理单位应安装使用监测设备，实时监测污染物的排放情况，将污染排放数据实时公开”。2017年4月20日，原环境保护部印发《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》，要求生活垃圾焚烧企业于2017年9月30日前全面完成“装、树、联”三项任务。2019年12月生态环境部出台《生活垃圾焚烧发电厂自动检测数据应用管理规定》，并已于2020年1月1日起正式实施。新固废法将该措施泛化至全部生活垃圾处理单位，意在推动垃圾处理企业遵法守法，并接受社会监督，变“邻避”为“邻利”，推动固废处理行业健康发展。污染物排放的实时监测也有助于摸清我国固体废物处理的底数，在“无废城市”试点建设中尤为重要。同时，此举将进一步打开环境监测、检测相关市场，有利于我国固废治理产业的上下游贯通。

新固废法规定，“国家推行生活垃圾分类制度”，“县级以上地方人民政府环境卫生主管部门负责开展厨余垃圾资源化、无害化处理工作”。我国推行的主要垃圾分类模式是以厨余垃圾为核心的“四分法”，分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的理念已深入人心。新固废法再次明确了厨余垃圾应单独处理的发展方向，接下来，已经全面推行垃圾分类制度的全部地级市将产生大量厨余垃圾处理需求。值得注意的是，垃圾分类效果的提升是一个缓慢的过程，各地在设计厨余垃圾处理设施时应充分纳入考量，合理设计处理规模，避免过度规划。

建筑垃圾方面，新固废法提出“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾等固体废物，并按照环境卫生主管部门的规定进行利用或者处置”。建筑垃圾的资源化利用项目大多面临两方面的需求风险，一方面是由前述资源化利用产品的销路不畅引起的，另一方面则是由前端来料不稳定引起。工程施工单位对于建筑垃圾的处理大多采取外包形式，由第三方运输单位承担收运工作。部分工程施工单位或运输单位将建筑垃圾违规弃置以降低处理成本，一方面导致严重的环境污染，另一方面也导致合规运营的建筑垃圾资源化企业收不到足量的原料进行运营。新固废法新增内容将有助于规范工程施工单位建筑垃圾的清运及处理流程，完善建筑垃圾资源化产业链结构及商业模式，结合前述固体废物资源化标准的制定，有望改善建筑垃圾资源化市场条件。

农业固体废物方面，新固废法提出“产生秸秆……等农业固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取回收利用和其他防止污染环境的措施”“从事畜禽规模养殖应当及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物，避免造成环境污染”。“无废城市”建设试点工作方案中关于促进农业废弃物全量利用的任务，目标是畜禽粪污综合利用率达到75%以上、秸秆综合利用率达到85%以上。目前，我国农业废弃物由于产生源相对分散，导致在规模经济与收集难度的权衡中存在一定难度。加之农业废弃物治理的付费主体和责任相对模糊，相关产业发展缓慢。新固废法明确了农业废弃物产生者责任，为下一步工作的开展奠定了基础。除法制体系及补贴外，落地实施方面还应在商业模式上进行突破。

危险废物方面，近年来，伴随着经济高速发展，在《国家危险废物名录》管理框架下，危险废物产业量价齐增，发展达到高峰。同时风险事件也频繁发生，天津滨海新区爆炸事故、江苏响水爆炸事故等警醒市场，运营风险管控将成为危险废物治理的主题，驱使行业发展逐渐回归理性。新固废法对危废部分的修订主要在于完善危险废物污染环境防治制度。包括规定危险废物分级分类管理、信息化监管体系、区域性集中处置设施场所建设等内容。加强危险废物跨省转移管理，通过信息化手段管理、共享转移数据和信息，规定电子转移联单，明确危险废物转移管理应当全程管控、提高效率。

从产业角度来看，监管趋严将促进行业的进一步整合，落后产能的淘汰将带来新增需求及改造需求。另一方面，信息化管理要求的提高，加上前述对于污染物排放实时监测的要求，也将带来对于危废行业信息技术方面提升的需求，加之危险废物处理过程中配伍对于精细化管理的要求，都将进一步释放环境监测、检测市场以及信息化技术平台的市场空间。

在经历新冠肺炎影响后，国家发展改革委、国家卫生健康委、生态环境部联合印发《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，一方面要求加快补齐医疗废物处置能力短板，优化设施布局，另一方面对现有设施进行扩能提质。这将有力促进医疗废物处理产业发展，同时刺激分散式处理设备市场需求，最终形成集中与分散处置相结合的局面。

从固废法前几次修正、修订后的实施效果来看，新增、修改的条款对相关细分领域的健康发展均产生过不同程度的推动作用，相信新固废法必将对固废产业发展带来深远而积极的影响。

（来源：《中国生态文明》杂志。李少甫，E20研究院固废产业研究中心高级行业分析师；薛涛，E20研究院执行院长、湖南大学公共管理学院兼职教授）