地处湖南省南部的郴州市环境空气质量已连续5年达到国家环境空气质量二级标准，成为湖南省空气质量第一方阵中的“优等生”。2023年是贯彻落实党的二十大精神的开局之年，如何巩固并提升蓝天保卫战的成绩，做到优中更优、好中更好？郴州的选择是在新的起点、新的要求下，制定出台大气污染防控地方性法规。现已完成《郴州市大气污染防控条例（建议稿）》，召开了专家咨询会。专家认为，郴州市的大气污染防治实践经验值得总结，研究制定地方性实施条例是必要的；条例建议稿科学合理、具体务实，具有时代性，可以为郴州的大气污染防治提供支撑。

　　一、站在新的起点，立足于通过高水平保护保障和推动高质量发展

　　郴州启动大气污染防治地方性立法，是对时代需要的回应。关于大气污染防治，国家层面的《中华人民共和国大气污染防治法》和省级层面的《湖南省大气污染防治条例》都明确了生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，但如何适应时代需要，坚持源头管控，强化联防联控、预警预报，实现分区管控，形成齐抓共管、全民共治的局面，在地方操作层面，亟须法律保障。

　　郴州启动大气污染防治地方性立法，是推动高质量发展的需要。2022年，面对超出预期的困难，郴州实现了保护与发展双提升——全市GDP等10项经济指标增速居全省第一，固投增速等7 项指标居全省第二，城区环境空气质量连续5年保持国家二级标准，全年实现无重度以上污染天气。对于环境空气质量改善，国家的要求是“只能变好不能变差”，湖南省的目标是“一年见成效、两年大提升、三年大变样”。如何巩固已有成绩并进一步提升，如何让保护和治理助推高质量发展，需要法治护航。

　　郴州启动大气污染防治地方性立法，是实现生态环境高水平保护的需要。针对大气污染防控，郴州近年来出台了一些规范性文件，如《关于市城区规范销售和禁止燃放烟花爆竹的通告》《郴州市市城区高污染燃料禁燃区管理规定》《郴州市人民政府办公室关于下达2022年夏季高温季节重点涉气企业生产管控计划的通知》等，发挥了积极作用。但是，规范性文件缺乏强制力，也很难针对每一类污染源都出台规范性文件，而且即便制定工业企业大气污染防治条例或扬尘污染防治条例等，也无法高效管控多元污染源。为了确保污染防治取得应有成效，针对郴州大气污染的特殊性出台地方法规很有必要。

　　二、抓住新的痛点，针对的主要问题是空气质量的稳定改善率

　　郴州市自2018年以来，经过不懈努力，环境空气质量已连续5年达到国家环境空气质量二级标准，但是改善率这一指标却在 “拉后腿”。2022年，郴州城区PM2.5浓度提前实现低于省定任务目标值，提前实现“十四五”目标，在全省排名第二；PM2.5、PM10、CO、NO2这4个指标的年均浓度全部降低，环境空气质量综合指数、空气质量优良率这两项指标在全省排名第四，但二者的改善率却排在末位，前者是倒数第四，后者是倒数第一。可以说，改善率已经成为郴州之痛。同时，郴州治气还面临着新问题，即臭氧污染，2022年唯有这项指标不降反升。

　　与改善率之痛和臭氧污染的新问题相对应的是，郴州的污染减排挑战巨大，管理手段基本用足，末端治理的空间越来越小，产业结构偏重，结构调整到了瓶颈，通过管理实现减排的空间也越来越小，再加上三面环山的“山”字形地势，污染物易进不易出，易累积不易扩散。

　　目前看来，郴州环境空气质量要想再有提升，需要深入调整产业结构，需要全面推进高能耗、高排放企业的废气深度治理，需要全面排查固定污染源与流动污染源的底数以实施分时段管控，需要抓住区域内点多面广的面源污染管控，还需要从粗放式管理向精细化管控转变。可以说，郴州市环境空气质量改善面对的主要矛盾，不是达标，而是持续稳定向好，提升改善率；不是单一治气，而是复合型治气；不是政府强制要求治理，而是民主协商治理。

　　鉴于此，郴州的立法建议稿采取的是综合性立法模式，立法的主要内容是针对多元污染问题，侧重预先防控。相应地，在立法建议稿中，关于监管体制，一是明晰了各级政府和有关部门对大气污染的防控职责，细化大气污染防控的职责分工；二是赋予了基层执法权，赋予乡镇人民政府、街道办事处大气污染防控监管职责或行使执法权。关于防治制度和措施，一是坚持源头治理，将预警预报法制化；二是创新性规定了一些监督管理制度，如网格化管理制度；三是增设了宣传教育条款，将大气环境保护知识纳入中小学学校教育等。

　　三、突出新的重点，把郴州的网格化管理等成功实践升华为法规

　　空气质量好的时候靠治，空气质量不好的时候靠防，重污染天气靠控，这是郴州蓝天保卫战的思路。做好治、防、控，郴州近年来最有力的管理手段就是，空气质量网格化管理。把网格化管理等成功做法升华为法规，强势推进和细化政府部门责任，是郴州大气污染防治立法的主要内容。

　　郴州的空气质量网格化管理，依托行政区划，坚持属地管理原则，按照部门法定职责，全面压实各级政府和部门的责任，做到管理的横向到边、纵向到底。出台《郴州市城区空气质量达标网格化管理工作实施意见》《空气质量网格化管理考核办法》，将网格划分为一级网格、二级网格、三级网格、特殊网格和重点网格，建立了巡查督办、任务交办、问题查处、信息通报等制度，形成了“发现问题－交办问题－处理问题－反馈督办－归档考核”的常态化管理模式。

　　可以说，郴州的空气质量网格化管理基本实现了“基层吹哨，部门报到”，破解了“看得见的管不了，管得着的看不见”的难题，打开了市级引导，县市区（园区）主导，乡镇（街道）村（社区）、企业联动改善环境空气质量的新局面。

　　如果说网格化管理是压实了属地责任，那么对于全市范围的重污染天气的防和控，靠的则是全市精准调度。更新《郴州市重污染天气应急减排清单》，制定《大气污染防治特护期“十条”强化管控措施》，在非常时期采取非常手段，细化应急减排措施和重点行业错峰生产安排。构建区域联防联控新格局，全市一盘棋、统一调度、统筹推进，全力应对以外源输入为主的重污染天气。

　　现在的立法建议稿已将这些经验纳入其中，郴州将进一步总结湖南省和郴州市大气污染防治工作的实践经验，进一步修改完善部门条文，争取制定出一部科学的、针对性强的地方法规，助推生态环境高水平保护和高质量发展。

 

　　（作者单位：邓水平，湖南省郴州市生态环境局；曹俊，中国生态文明研究与促进会）