摘要：永定河流域是我国山水林田湖草沙等生态资源较为系统、综合的重要流域之一。如何将流域生态资源优势转化为区域经济发展优势，是京津冀晋蒙协同推进生态优先、绿色发展的重要内容，是永定河流域高质量发展的主要方向。本文在系统总结永定河流域综合治理与生态修复成效的基础上，结合永定河流域水、林等生态资源资产价值实现的实践，从价值发现、价值体系、价值评估、价值实现、价值提升等方面进行了系统归纳，旨在探索构建流域统筹、区域协同、部门联动的高质量发展格局，总结流域尺度下生态资源资产价值实现的永定河模式，以期能为全国其他流域推进生态资源资产价值实现提供参考范式。

　　关键词：流域  生态资源资产  价值实现  模式  永定河

 

　　永定河流域是我国山水林田湖草沙等生态资源较为系统、综合的重要流域之一。自2018年永定河综合治理与生态修复工作启动实施以来，在永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组的领导下，各成员单位和各方面共同努力，更好发挥政府作用，充分发挥市场作用，不断将流域生态资源优势转化为区域经济发展优势。推动生态资源资产价值实现是永定河流域治理管理现代化工作的主要目标，是京津冀晋蒙协同推进生态优先、绿色发展的重要内容，也是政、企、学、研合作开展山水林田湖草沙一体化保护研究探讨的主要方向。

　　一、夯实基础，开展综合治理与生态修复

　　永定河是流经北京的最大、最古老河流，是推动华夏农耕文明与游牧文明融合发展的文脉，是重要的历史之河、生态之河、文明之河。永定河流域是贯穿京、津、冀、晋、蒙的重要水源涵养区和生态廊道，生态地位举足轻重。2018年至今，永定河流域持续开展综合治理与生态修复工作，开展了上下游、干支流、左右岸系统协同治理，取得了明显成效。

　　一是河流生态廊道重获新生。通过多水源统一调度，累计生态补水31亿立方米，永定河连续3年4次实现全线通水，2023年力争全年全线有水，逐步恢复了相对连续稳定的自然河流形态。

　　二是流域绿色基底不断筑牢。河道防护林面积从2400公顷增加到18400公顷，上游地区新增水源涵养林面积66500公顷，森林覆盖率从20.8%提高到28%，拓展绿化及湿地面积2160公顷。

　　三是生态环境不断改善。Ⅲ类及以上水质河长由34%上升至81.7%，劣V类基本消除。平原地下水位平均回升1.2～2.8米，最大回升量为17.8米。生物多样性显著提高，浮游动植物由100多种增至690多种，鱼类由37种增至51种。沿线水库和湿地再次成为多种水鸟和候鸟的迁徙中转和栖息地，多种珍稀鸟类重现永定河。

　　目前，永定河流域的区域协同治理能力明显提升，初步实现数字孪生永定河。可以说，永定河综合治理与生态修复工作已进入巩固提升、高质量发展的新阶段。

　　二、摸清家底，发现生态资源资产价值

　　发现资源是价值实现的首要任务。生态资源资产底数不清，是当前生态资源资产价值实现的难题之一。永定河发源于山西高原的北部和内蒙古高原的南缘，到天津入海，位于国家生态安全格局的关键区域。沿线自然生态资源独特，有高原生态（坝上高原）、山区生态（燕山-太行山山脉）、平原生态（永定河冲积扇）、滨海生态（渤海湾）等多种形态。干流全长747公里，流域面积4.7万平方公里，滋养了51个县、市。流域是朔州、大同、张家口、北京、廊坊、天津等城市的重要水源地。流域森林资源丰富，是区域生态要素梯级流动的通道，动植物繁衍生息的走廊。流域基本覆盖京、津、冀、晋的旅游核心区域，文化旅游资源以自然和人文地景资源为主，有3A级以上景区144个，旅游市场庞大，旅游业态众多。这些丰富的生态资源，是永定河流域实现高质量发展的重要基础，为全流域推进生态资源资产价值实现提供了广阔空间。

　　摸清流域生态资源资产家底，是挖掘生态资源资产价值的前提，是加快建立健全生态资源资产价值发现机制的基础。

　　一是组织实施流域生态资源核查工作。充分利用现有国土调查、水资源调查、林业调查等各类资源调查数据成果，开展全流域生态资源摸底调查，加强流域内相关行业的业务统筹，系统梳理生态资源情况，做到底数清、情况明。适时开展流域生态资源资产核查工作，精准掌握流域重要生态资源的数量、质量、分布、权属、保护及开发利用现状，全面摸清流域主要生态资源资产家底。

　　二是探索生态资源资产价值发现机制。推动实现流域内生态资源资产价值最大化，突出流域、岸线、林草和闲置国有资产等重点领域生态资源资产的动态跟踪，构建动态管理体系，做好分类动态管理。该保护的坚决保护好，可开发的科学开发好，把有价值的生态资源资产挖掘出来。

　　三是融合生态资源数字孪生系统建设。通过数字孪生永定河建设，以永定河水资源监控与调度系统为基础，推进核查成果与土地、水、草地、森林、湿地等生态资源资产调查成果的有机融合，逐步把统一的分类体系、技术标准和数据库等标准体系建立起来。系统梳理各类生态资源标准体系，统一管理原来分散在各个部门、地区的生态资源数据，实现流域生态资源调查数据与日常资产管理深度融合，进一步完善和丰富流域生态资源资产数据库。

　　三、明晰权属，健全生态资源产权体系

　　产权明晰是价值实现的重要前提。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要健全资源资产产权制度和用途管制制度。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确了实现资源资产产权归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的改革目标，提出要逐步实现生态资源确权登记全覆盖。中央出台的一系列相关文件为生态资源资产产权制度改革指明了方向和目标。

　　永定河流域必须以推进生态资源资产产权制度改革为抓手，加快明晰流域内生态资源资产权属关系，为生态资源资产价值实现创造前提条件。

　　一是创新完善生态资源资产产权体系。创新生态资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，探索土地规模化流转、专业化种植、现代化管理，为土地流转奠定制度基础。探索建立初始水权分配和交易制度，逐步明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权，厘清政府、企业、个人的水资源权益分配。

　　二是确立生态资源产权主体法律保障。完善全民所有生态资源资产收益管理制度，推进农村集体所有的生态资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，保障农村集体经济组织成员对生态资源资产享有合法权益。探索建立市、县（市、区）政府受委托代理行使生态资源资产所有权的资源清单和分级监督、分类管理的工作机制。

　　三是推进流域生态资源统一确权登记。研究制定全流域生态资源资产统一确权登记工作方案，按照国家统一部署，在做好各类自然保护地、重点国有林区、湿地、河湖水域重要生态空间确权登记工作的基础上，参与推进全流域各类生态资源资产统一确权登记工作，加强生态资源资产确权登记成果信息化管理，让各类生态资源资产产权清晰、归属明确。

　　四、评估价值，探索生态资源资产价值核算

　　科学评估是价值实现的关键基础。绿水青山既是自然财富、生态财富，也是社会财富、经济财富。发现生态资源资产的价值，并确定权属关系后，如何确定生态资源价值衡量尺度和标准，是生态资源资产价值化面临的一大难题。开展生态资源资产价值评估，是正确认识和评价其价值的基础性工作。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，要研究建立核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算，编制生态资源资产负债表。积极争取全民所有自然资源资产负债表编制试点，探索生态资源资产价值定价评估方法，科学合理评估各类生态资源资产价值，破解“绿水青山无价”的难题。

　　一是深入研究价值评估方法。加强价值化理论研究，联合政府、高校、科研机构等开展生态资源资产价值实现基础理论、市场配置和交易机制等重大问题研究，探索水资源、湿地资源、林草资源等生态资源资产简便易行的价值理论与可复制、可推广的核算方法体系。

　　二是试点探索价值评估工作。探索开展生态资源资产负债表编制及其价值实现机制，制定符合流域实际的价值量化标准体系，选取条件比较成熟的县（市、区），对水资源、林草资源、珍稀濒危物种资源、风光资源和岸线资源进行评估核算，编制试点县生态资源资产负债表价值量表，合理确定各类资源资产价格，给生态“家底”贴上“价格标签”。

　　三是科学推进核算生态价值业务。建立能准确体现流域特点，科学反映生态资源各种状态的负债表体系，全面记录当期生态资源资产管理主体对生态资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动。同时，结合数字孪生科学搭建流域生态资源资产信息管理平台，加强对生态资源资产的监督，确保生态资源资产不流失、实现保值增值。

　　五、打通路径，推进生态资源资产价值实现

　　一是打通价值实现多元化路径。发挥政府主导和市场机制作用，积极探索生态产品价值实现路径，探索特许经营权、用水权、排污权、用能权等资源环境权益交易。开展生态产品价值实现机制试点，统筹实施永定河沿岸及官厅水库周边生态环境导向开发，适度经营开发湿地公园，组织湿地生态马拉松赛，配套建设露营场地、儿童体验项目等，打造近郊旅游好去处。探索开展生态资源资产特许经营权等制度试点，通过租赁、置换、入股等方式集中生态资源资产并整体运营，吸引社会资本和专业运营商发展优势产业，积极开展城乡供水、污水处理、水库特许经营等水产业，实施水库清淤砂石经营权等资源资产项目，建立健全生态环境保护修复的反哺机制，提升生态产品的供给能力和整体价值。结合永定河流域实际，开展生态资源指标及水权交易，借鉴“生态银行”“两山银行”等模式，积极探索绿色金融、绿色采购等其他类型的生态资源资产价值实现路径，推动生态资源资产内在价值的显化和外溢。

　　二是培育生态资源资产市场主体。建立推广政企合作模式，推行生态环境第三方治理修复，引导社会资本进入生态资源资产市场。培育综合性生态环境服务企业，提供第三方生态保护与环境治理服务。加大对生态友好型企业生态资源资产交易意识的引导与培训，促进其成长为生态市场主体。同时，积极培育生态产业化经营主体，依托市级政府支持建设桑干河流域10万亩有机旱作农业高质量发展示范区契机，由区域资产运营公司实施有机旱作杂粮科研试验示范基地+农户项目，通过“生态治理+科技引领+品牌驱动+三产融合”和“规模化流转土地+农业高效节水工程配套+农业现代化生产”模式，促进生态产业与现代农林、文旅、康养产业之间的经营主体融合。积极培育“生态+”的新型业态，创新发展生态产品加工等产业，在延伸农林、康养产业价值链，提高农林牧副渔产品附加值基础上，创建“永定三生”流域生态产品公用品牌。培育专业大户、家庭农林场、股份制农林场、合作组织、工商企业等新型生态产业化经营主体，把小农户吸引到生态资源资产价值体系发展中来。“永定三生”高寒小米已通过国际权威检测机构SGS农残检测，亩均产值4000元以上，较传统作物产值提升3倍，亩均灌溉用水量较之前种植作物节水80%以上，有力带动了当地农民致富。

　　三是改善生态资源综合利用效率。统筹开展相关水资源、土地、风能、光能等资源开发利用，完善生态资源资产开发利用标准体系和产业准入政策，将生态资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入合同或协议条件。完善生态资源资产使用权转让、出租、抵押市场规则，推动建设完善流域生态资源资产交易监管系统，全面参与开展市场信用体系建设。加快提升流域统一管理规范化、专业化水平，落实流域资源资产运营管理责任，大力推动受托经营管理流域生态资源资产，鼓励引导社会资本参与生态资源资产价值化，探索多种价值化实现模式。以国企改革行动为切入点，通过永定河流域投资平台，在上游地区推进实施农业节水项目，建立节水量评估与认定机制，加快带动地下水压采、供排净治一体化等产业项目落地。具体操作中，经确认的节约水量由项目投资主体进行收储，收储的水量可由当地人民政府回购用于生态流量下泄并纳入生态补偿范围，也可在水权交易平台进行交易。永定河流域公司先后启动灌区节水综合改造试点项目，目前实施的节水项目全部完成建设投产后确认可交易的年可节水量约5000万立方米，盘活整合水资源、土地资源、旅游资源等国有资源资产，实现流域生态资源资产价值系统化。

　　四是拓展重点领域资源资产价值化。系统谋划流域生态水网建设格局，充分衔接南水北调后续工程，合理测算用水需求，促进流域区域水资源供需平衡。积极争取永定河专项立法工作，明确岸线开发利用方面的规定，试点先行推行，探讨以特许经营或政府资源有偿出让等模式实现岸线“资源转变为资产”目标。在开展一体化治理的基础上，发挥公司平台优势，集中收储、开发、运营流域水库、河道、湿地等水生态资源，拓展水生态产品经营开发路径。在山峡段，运营水电站，更新改造梯级电站。在保障河流生态需求的前提下，充分释放水力发电的生态红利，带动流域内水能开发利用、绿色环保、清洁能源等低碳产业发展。利用优质生态产品，发展生态旅游、生态休闲、生态康养等“沉浸式消费”模式。在上游，整合历史文化资源和自然山水资源，打造生态旅游综合体，提升教育文化旅游开发价值。此外，依托水源清洁、气候适宜、空气负氧离子含量高等生态优势，引导和鼓励社会资本参与文旅、体育、康养产业，打造“永定山水+”品牌等。

　　五是坚持深化生态保护补偿机制。市场化、多元化补偿是生态补偿的短板。永定河流域公司作为市场化主体，发挥着永定河流域综合治理与生态修复的平台作用，要积极运用市场经济手段，充分发挥其在生态补偿资金筹集方面的重要作用，提升生态补偿的“造血”功能。科学调整生态环境保护各相关方利益关系，推动形成受益者付费、保护者得到合理补偿的局面，激发全社会参与生态保护的积极性。坚持“谁受益、谁补偿”，积极推动流域受益地区与保护生态地区之间通过资金补偿、购买生态产品和服务、对口协作、产业转移、共建园区等多元化的方式建立横向补偿机制，争取开展水资源贡献率生态补偿试点。坚持“谁损害、谁修复”，推进生态资源资产损害赔偿，将生态环境损害等纳入生态资源及其产品价格形成机制。

　　六、绿色发展，提升生态资源资产溢价潜力

　　一是强化流域生态保护长效机制。抓好永定河综合治理与生态修复总体方案的落地实施。划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，严格河湖水域岸线等水生态空间管控。编制永定河干支流水域岸线保护与利用规划，强化岸线保护和节约集约利用。推动《永定河水量调度管理办法》印发实施，统筹协调上下游、左右岸、干支流、近远期的关系，建立健全流域良性运营管理机制、横向生态补偿机制、生态补水费用分摊机制等。加快推进山水林田湖草生态保护修复试点工作，积极推动实现高水平生态保护。

　　二是完善流域生态保护衔接机制。开展重要水源地等生态修复保护，明确生态资源使用者对生态影响伤害的行为底线，全面推行责任清单、负面清单、失信“黑名单”、异动名录等机制，把社会责任理念融入企业发展全过程，切实保障生态产品全生命周期环境负荷的维护。开展水量水质、生物多样性及河岸带植被面积等调查监测及评估，推动政府部门与社会、企业建立健全生态资源保护责任衔接机制，优化工作配合机制，逐步完善互动沟通、统筹协调、审慎联动的保护治理机制。强化无为问责和有为激励，构建政府、企业和社会资本共同构成的多元参与、激励约束并重的公共产品PPP供给合作新机制和治理模式。

　　三是筑牢流域生态保护法律屏障。落实流域统一规划、统一调度、统一治理、统一管理的工作要求，发挥流域省级河湖长联席会议机制作用，推动建立永定河“流域机构+地方+公司”的水域岸线空间管控协作平台，实施组织开展联合巡河，紧盯“山、水、林”等生态资源领域开展精准巡查，协同行业部门和地方政府坚决查处破坏流域生态资源违法违纪行为，以铁的纪律筑牢永定河生态屏障。探索发挥生态环境公益诉讼作用，加大环保执法检查力度，严厉惩处突破“红线”、破坏生态环境的行为，坚定发现一起、打击一起、倒查追责一起，形成强大震慑。同时，引导全流域树立生态产品项项有价、保护生态人人有责的意识，开展“关爱河流、保护母亲河”系列活动，营造全社会、全流域保护永定河生态资源资产的良好氛围。

　　七、打造示范，服务国家中小流域综合治理

　　一是永定河模式践行了“两山”理念。永定河模式厘清了生态资源、经济发展与环境保护之间的唯物辩证关系，分析了绿水青山转化为金山银山的科学路径规律，构建了流域统筹、区域协同、部门联动的高质量发展格局。在永定河模式下，绿水青山产生金山银山，金山银山反哺绿水青山，保护环境就是生态优先，环境改善就是绿色发展，生态优势推动经济发展，经济发展提升生态优势、流域生态资源资产价值逐步实现，切实提升了沿线地区人民群众的获得感、幸福感。

　　二是永定河模式探索了生态廊道的区域协同发展方向。现在，永定河流域的河流生态修复需水量得到基本保障，河流水环境质量明显好转，生态功能得到有效提升，河道防护林和水源涵养林质量显著增强，河湖生境得到有效恢复，上下游生态通道基本贯通，生态系统质量和稳定性显著增强，区域协同治理能力进一步提高，市场化、公司化治理模式更加成熟、完善。

　　三是永定河模式提供了流域经济发展的借鉴样板。2016－2022年，流域沿线地市关于经济社会价值提升的主要指标均实现两位数增长，高于京津冀地区平均增长率10个百分点。永定河流域水、林等生态资源资产价值实现的具体实践成效明显，从价值发现、价值体系、价值评估、价值实现、价值提升等方面进行生态资源资产管理系统的全流程、全要素、全体系探索，既注重流域生态资源资产价值实现的法制、规制建设，也突出流域生态资源资产价值实现的体制、机制完善，形成了流域尺度下生态资源资产价值实现的永定河模式，可以为全国其他流域推进生态资源资产机制实现提供有益借鉴。

　　生态资源资产价值实现是一项理论性强、政策性强、操作性强的系统工程，永定河流域投资有限公司在实践中深化了对生态资源资产价值实现的规律性认识。总的来看，永定河模式可以归纳为，坚持生态优先、绿色发展，坚持政府主导、市场运作，坚持深化改革、探索创新，重点聚焦构建流域统筹、区域协同、部门联动的生态资源资产价值管理新格局，努力探索、丰富、完善既符合流域高质量发展实际，又具有流域综合治理普遍借鉴意义的生态资源资产价值实现路径。

　　（作者单位：彭增亮、邓延利，永定河流域投资有限公司；常纪文，国务院发展研究中心。邓延利为本文通讯作者 )