尾矿库监管,可有他山之石?

发表时间:2020-07-14 来源:《中国生态文明》杂志 作者:张剑智 周波

尾矿库在国际灾害事故排名中位列第18 位。近年来,全球尾矿储存设施发生溃坝的总次数持续减少,但严重溃坝的次数却在增加。我国今年发生的伊春鹿鸣矿业“3.28”尾矿库泄漏事故也为我们敲响了警钟。我国的尾矿库存在数量大、建设标准偏低、地方政府监管力量薄弱等问题,管理压力较大。认真研究国际上关于尾矿管理的一些做法,有助于我国更好地开展尾矿库环境安全管理。

 

一、国际做法

尾矿库在选址、设计、施工等方面的缺陷,安全监管等方面的不到位,都易造成事故。为了做好矿山尾矿安全监管,联合国机构和很多国家都出台了系列政策、法规、标准、安全指南及最佳实践。

1. 联合国欧洲经济委员会

2014 年,联合国欧洲经济委员会发布《尾矿库管理设施安全指南和最佳实践》, 提出13 条“尾矿管理设施安全原则”。这些原则包括:

政府应发挥领导作用,创造最基本的促进尾矿管理设施发展、安全运行和退役的导则;尾矿管理设施的操作人员对保障尾矿设施的安全,以及制定和实施安全管理程序、利用技术和管理体系提高安全性、降低风险负有主要责任;根据有关准则和最佳做法,关于尾矿设施的设计、建设、运行和关闭应根据具体案例、具体地形条件等因素逐案考虑,要考虑到气候、水文、地形、地质、尾矿性质等多种因素;只有资质合格且经过认证(符合国家法律法规和安全管理条例等)的从业人员才能从事尾矿库的规划、设计、施工、经营管理和关闭工作,且其相关的能力和资质应在运营管理计划书中说明;所有利益攸关方均应认可管理尾矿安全的系统方法,并且在所有情况下均应确保采用高质量的“规划- 建造- 运营- 封闭-修复”的全生命周期方法;应该在尾矿库的规划和设计阶段纳入对尾矿管理设施生命周期的考量,并通过模拟与实践进一步完善;尾矿管理设施的安全尤其取决于负责其规划、设计和项目批准的人员,因此建筑公司、运营商、政府和商业检查员、救援服务人员以及矿山关闭和修复专业人员,应在必要时接受适当的培训和资质认证。等等。

2. 澳大利亚

澳大利亚是世界上重要的矿产资源出口国,被称为是“坐在矿车上的国家”。在矿山环境保护方面,澳大利亚构建了层级监管机构并形成了完善的环境管理制度, 如环境影响评价制度、环境修复治理制度、定期提交年度报告书及巡回检查制度等。

尾矿库环境影响评价制度。澳大利亚法律要求选矿厂在尾矿库项目规划设计阶段进行环境影响评价,并经审查后才能进行尾矿库选址建设。澳大利亚的矿产能源部、环保局和各州的资源开发部在环评审批中,各有分工。矿产能源部负责审查可能造成轻微环境影响的尾矿库项目,审查企业需要提交书面评价;环保局对位于环境敏感区域( 如海岸带、自然保护区等) 的尾矿库项目和具有高环境风险的项目进行审批;州自然资源开发部负责审批按照州协定规定开发的对环境产生影响的大型项目。

尾矿库区环境保护和修复治理制度。在澳大利亚,选矿厂企业要依法编制库区环境保护和尾矿库的闭库规划,将环境保护和生态恢复放在重要位置。企业在采矿之前,要编制尾矿库的闭库计划,将闭库后的环境修复成本列入项目预算。由政府主管部门组织有关部门和专家,根据选矿厂企业提交的《开采计划和开采环境影响评价报告》,对选矿厂治理尾矿库环境成果进行分阶段验收。而且选矿厂建设尾矿库要缴纳尾矿库区环境修复抵押金,用于生态环境修复工作。抵押金金额由市政府、选矿厂确定,必须保证尾矿库的环境修复。选矿厂企业如果不缴纳环境修复抵押金,也可以申请银行对环境修复进行担保,向银行交担保费。环境修复抵押金制度是督促选矿厂企业做好环境保护工作的激励措施,如选矿厂企业对环境治理得好,政府可以降低抵押金;如选矿厂企业的环境治理效果不好或没有治理环境,政府即可动用抵押金来实施环境修复工作。如果选矿厂企业不遵守法律规定,既不缴纳环境修复抵押金也不对环境进行治理,那么政府矿业主管部门有权终止该选矿厂企业的开采活动。

选矿厂企业定期提交年度报告书及巡回检查制度。《澳大利亚矿山环境管理规范》规定,矿山选矿厂企业必须每年向矿业主管部门提交“环境执行年度报告书”。如果选矿厂企业在规定期限内没有向矿业主管部门提交“环境执行年度报告书”,主管部门会再次通知提交;倘若经过两次通知后仍不提交,矿业主管部门就将考虑告知授予企业矿业权的主管部门收回其采矿权。矿区环境监管员会对选矿厂的环境治理情况进行现场抽查,发现问题及时上报。矿业主管部门视情可以对其下达限期整改、处以罚金等处罚决定,还可收回问题严重的矿山企业的采矿权。

3. 其他主要矿业国家

芬兰环境研究所梳理了一些国家对于尾矿坝的监管情况,如下表:

主要国家

尾矿库/尾矿坝监管情况

波兰

尾矿坝监管主要受《建筑法》和设计建造类规范的约束。相关法律法规规定,应对尾矿坝进行年度检查,并且至少每五年进行一次定期检查。

匈牙利

采矿当局有义务对尾矿坝进行年度检查。根据《采矿法》,采矿公司必须任命一名专家召集相关的技术负责人进行每周检查。

罗马尼亚

关于尾矿库的监管,水和环境保护部以及工业和资源部都有相关法律法规。

英国

尾矿坝受1975 年《水库法》的管制。这里所述的尾矿坝适用于仍然装有水并且能够容纳高于自然地面水量2.5 万吨的尾矿库。

矿山和采石场中的废渣堆和泻湖的液体废物要遵守《1969 年矿山和采石场法案》和《1971 年矿山与采石场条例》等相关法规,其中规定了有关其尾矿库稳定性和安全性的详细要求。其他适用于尾矿库管理设施的其他法律,包括《1974 年健康与安全法》和《1995 年环境法》。

芬兰

尾矿坝或其他大坝的安全监控程序是根据《大坝安全操作规范》制定的。据此,安全监测计划包括由合格专家进行的定期检查(每五年)、维护人员的(在中间年份的)年度检查,以及根据基本检查中定义的程序进行的两次检查之间的常规监测。

美国

制定采矿法规是各州的责任。州与州之间的司法程序有所不同,其重点是约束监测结果而不是操作程序。例如,在内华达州,垦殖局(与其他州、联邦和地方机构合作)根据1989 年通过的法规对采矿活动进行监管。

加拿大

不列颠哥伦比亚省制定了指导方针,建议定期检查和审查。审核、独立检查和独立审查是尾矿监管计划的主要部分。

南非

采矿业受到1998 年《水法》、1991   年《矿产法》和1996 年《矿山健康与安全法》的监管。矿产与能源部负责实施法案的规定。政府采矿法规于1976 年生效,要求尾矿坝在任何情况下都必须保持0.5m 的最小干滩,以便能应对“百年一遇”的大暴雨而不会造成尾矿坝漫顶或溢流等。

 

二、我国现状

我国高度重视尾矿库安全管理,相应的法律依据有《安全生产法》《矿山安全法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《矿产资源法》等法律,还有《尾矿库监督管理规定》《尾矿库安全规程》等规章和标准。

2007 ~ 2018 年, 我国开展了尾矿库专项整治和综合治理行动,以及“头顶库”综合治理,对无主库、废弃库、“头顶库”和危库、险库、病库进行了治理。三等以上尾矿库全部建立在线监测系统,取得了积极成效。其中,“三边库”是指临近江边、河边、湖库边或位于居民饮用水水源地上游的尾矿库,存在极大的重金属或有毒有害物质污染风险,一旦发生安全事故,将对环境安全以及人民生命财产安全造成重大损失。“头顶库”是指下游很近距离内有居民或重要设施,且坝体高、势能大的尾矿库,隐患重、风险大,危害严重。

但是,尾矿库安全管理方面仍然存在一些问题:一是部分企业安全监管不到位,存在很大安全隐患。部分尾矿库不按设计运行,在线监测系统运行不稳定,应急物质储备不足,没有开展应急演练等。二是尾矿库尤其是“三边库”“头顶库”安全风险仍然很大。我国现有“头顶库”1100多座,涉及下游居民40 余万人,一旦防控不力发生溃坝,极有可能造成重特大事故。

今年3 月4 日,八部委联合印发《防范化解尾矿库安全风险工作方案》。方案明确要求,自2020 年起,在保证紧缺和战略性矿产矿山正常建设开发的前提下,全国尾矿库数量原则上只减不增,不再产生新的“头顶库”。方案明确提出,严禁在距离长江和黄河干流岸线3 公里、重要支流岸线1 公里范围内新(改、扩)建尾矿库。方案还对尾矿库应急响应机制提出了明确的要求,一是尾矿库企业要建立健全应急机制;二是要加强完善和演练应急预案;三是强化多部门联合应急抢险机制。

 

三、政策建议

1. 强化尾矿库的科学设计、安全施工和培训。在我国的尾矿库中,有95% 以上使用的是稳固性最差的“上游法”筑坝,即在山谷或山坡处修建坝体进行圈围,当尾矿增多,就不断加高坝体来增加库容。相对于中游筑坝法和下游筑坝法,上游法筑坝的溃坝和尾矿水渗滤风险更大。国际先进的脱水尾矿处理技术和尾矿堆存方式值得我国矿山企业学习。

2. 运用高科技手段强化监测性监督管理。利用卫星遥感与地面基站,进一步完善“天地一体化”的尾矿库监测和风险评估信息网络平台。建议对正在运行的尾矿库,特别是“头顶库”开展智能在线安全监测。对四等及以上尾矿库和部分位于敏感区的五等尾矿库,建议必须安装在线监测系统,明确专人管理,确保监测系统完好,强化监测数据应用,遇异常波动必须及时预警、处置并报告;对于其他五等尾矿库,建议采取安装位移桩等安全设施,并做好观测、记录,严禁无监测监控设施(系统)或非正常使用运行。提升尾矿库雨情监测能力,有效防范汛期和极端气候引发的尾矿库溃坝重大事故。

3. 从企业到政府都要进一步健全应急机制。建议借鉴国际上尾矿库环境安全的监管经验,明确矿山企业是尾矿库安全的第一责任人,进一步提高企业的环境风险意识,完善“一厂一策”应急预案,健全应急响应机制。政府部门要认真履行尾矿库安全环保监管主体责任,完善多部门联合应急救援联防联动机制,特别要强化危库、险库、废库及运行库的监管工作。

(张剑智,生态环境部对外合作与交流中心政策研究部研究员;周波,生态环境部对外合作与交流中心政策研究部工程师。原标题《借鉴国际矿山尾矿库风险防范管理经验 推进我国尾矿库环境安全管理》,内容本刊有修改)