中国社会科学院农村发展研究所　李周 

刊登于《中国生态文明》杂志2016年第5期

一、发展的四个阶段及其面临的问题是什么？

简略地说，发展经历了四个阶段，四个阶段分别面对供给不足、需求不足，滞涨风险和生态危机等四个问题。所谓的发展研究是针对这四个问题顺序展开的。

1. 应对供给不足

供给不足的主要原因是劳动生产率低下。劳动生产率的提高可以从激发劳动者的内在动力、提高劳动者的劳动技能和对劳动者施加外在压力等方面入手。最简单的激发劳动者的内在动力（或生产经营的积极性）的办法是以最小的社会单元作为基本生产单位。这是基本生产单位由原始公社转为家庭（或家族）的重要原因。虽然基本生产单位的转型提高了劳动生产率，但是并没有全面消除供给短缺问题。强调这一点是为了说明，仅仅划小基本生产单位并不能解决所有的问题。最简单的提高劳动者的劳动技能的办法是进行分工，包括产品分工、作业工序分工和地区分工。劳动者技能的提高和各地区的资源比较优势的发挥，极大地提高了劳动生产率，但仍然没有全面消除供给短缺问题。最简单的对劳动者施加外在压力的办法是引入竞争机制。劳动者的竞争和企业的竞争，促进了劳动者的潜力的释放，促进了技术、组织和制度创新，促进了内部规模经济和外部规模经济的形成。供给不足的问题的解决，是改进生产组织、细化劳动分工和促进充分竞争三位一体、共同作用的结果。

2. 应对需求不足

1930 年代，以供给全面过剩为基本特征的经济危机的爆发，是需求不足成为主要经济问题的标志性事件。与此同时，经济学家开始了化解有效需求不足的新探索。

有效需求不足是由投资倾向递减规律、消费倾向递减规律和居民持币偏好规律造成的，针对这些问题提出了基于政府干预的需求理论。主要措施包括：从提供具有乘数效应的公共品入手提高私人投资的效率，减缓投资倾向递减规律的影响；基于低收入者的消费倾向高于高收入者的事实，从调节收入分配入手让低收入者得到更多的收入，减缓消费倾向递减规律的影响；基于居民缺乏稳定的收入预期是其形成持币偏好的主要原因，从构建社会保障体系入手让他们敢于消费，减缓居民持币偏好规律的影响。上述措施的采用确实刺激了投资和消费需求，使出现这一问题的经济体保持了约30 年的稳定增长。

3. 应对滞胀风险

1970 年代，发达经济体出现了经济停滞和通货膨胀交织在一起的问题。针对这种经济理论无法解释的现象，经济学家开始了化解滞胀风险的探索。

滞胀风险是税负过重导致投资消费不足、福利过多导致就业意愿不足和垄断过强导致工资和物价刚性等造成的，针对这些问题提出了基于市场主导的供给理论，主要措施包括：减轻税负，刺激投资与消费；减少政府干预，让市场机制发挥决定性作用；制止工会和大公司对劳动力市场和商品市场的垄断，制止工资和物价轮番上涨。上述措施的采用，对出现这一问题的经济体消除滞胀风险，发挥了积极作用。

4. 应对生态危机

虽然生态危机早就进入了人们的视野，但人们共同应对生态危机的标志性事件，是1972 年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议。为形成共同的看法和制定共同的原则，指导世界各国人民保持和改善人类环境的实践，会议通过了《人类环境宣言》。

生态危机是人们只关注自己的欲望而不关注自然的需求，只计算经济资本的增量而不计算自然资本的减量，只向生态资本索取而不向生态资本投资等造成的，针对这些问题提出了绿色发展理论。主要措施包括，以闭环的再生产体系替代开环的再生产体系，实现资源再利用，确保污染排放总量低于环境容量；以可再生的绿色能源替代不可再生的化石能源，确保能源的可持续供给；以包括经济系统和生态系统的核算体系替代单一经济系统的核算体系，确保经济总价值和生态总价值的双增长。

我国最近几十年做了发达国家上百年做过的事情，所以现阶段同时出现了这四个问题。强调这个特征是为了说明，我国现阶段除了促进绿色发展外，还要增加有效供给、扩大有效需求和消除滞胀风险。

二、生态与经济关系的协调策略是怎样演进的？

在自然资源利用上从被动的生态适应到主动地探索不宜突破的临界点，是人类认识人与自然关系的第一次飞跃。从宣传生态理念、倡导生态道德到实施生态法治，是人类认识人与自然关系的第二次飞跃。这五个环节是一个循序渐进的过程，当协调生态与经济的关系成为人们乐意遵循的道德，生态法治就水到渠成了。

1. 适应生态要求

在利用生态系统的过程中，人类会凭借着内生的纠错机制，形成一些被动地适应生态要求的生产和生活策略，这是人类解决生态问题的起点，例如刀耕火种和游牧。刀耕火种是对坡地地表破坏最小的耕作技术。在降水量很大、且多以暴雨方式降落的地区，它是持续性最好的坡地耕作技术。当然修筑梯田和退耕会是更好的选择。游牧是在草地资源总体上尚不稀缺的状态下，协调（需草量稳定的）畜群和（产草量不稳定的）草地的关系的放牧方式。然而，有些人很不重视诸如此类的生态策略，甚至将它们彻底否定之。例如，有些地方并不是根据草地承载力把放牧权（或畜群规模）控制住, 而是把草地分到每家每户，希冀在牧户层面上解决生态问题。其实，草地到户+ 围栏的方式导致的草原生态系统碎片化的负面影响非常大，并不是实现草原永续利用最有效的途径。

2. 遵从生态约束

可持续发展的研究始于资源经济学家的探索。资源经济学有如下要点：一是可再生资源的利用量决定于它的再生量，即森林采伐量不宜超过它的生长量，草地放牧量不超过它的产草量，渔场捕获量不宜超过它的繁殖量。二是促进低稀缺性资源对高稀缺资源的替代，特别是可再生资源对不可再生能源的替代，例如太阳能、风能、水能对化石能源的替代。三是资源价格必须反映资源的稀缺性，这是引导资源替代的基础性工作。四是资源产权必须明晰界定，这是确保资源得到有效利用的基础性工作。

3. 宣传生态意识

宣传和普及生态意识，让公众约束自己的行为，肯定是有用的。当然，也存在宣传者言行不一致的问题。例如艾伯特·戈尔因宣传生态意识的贡献而获得2007 年度诺贝尔和平奖，但他自己的碳足迹高的出奇。

4. 培育生态道德

人的生理需求是有限的，可以优化，并必须加以满足；人的心理欲望是无限的，无法优化，并必须加以节制。生态道德旨在解决追求心理欲望引发的生态危机。生态道德的倡导者认为，同自然和谐相处是人类必须遵循的道德义务和必须践行的社会责任。所以，生态道德的认同者通常都是生态保护和生态建设的贡献者，心理欲望的节制者。他们一方面做节粮、节水、节能的表率，一方面探索和推广绿色发展模式。这是生态道德的倡导者与生态意识的宣传家的最大不同。生态道德的提出，使人对人的道德伦理拓展到人对自然的道德伦理，使基于社会的道德规范拓展到基于生态的道德规范，使敬畏生命、善待生命、尊重生命的道德情操拓展到敬畏生态、善待生态、尊重生态的道德情操。培育人们对生态保护的责任感和使命感。

5. 完善生态法治

简略地说，生态法治就是借助于法律法规把生态红线做实做硬。其中，做实有两层含义，一是生态管理覆盖的范围越来越全，二是生态管理的可操作性越来越强。做硬有四层含义：一是用法律法规来规范公民利用、保护、建设生态系统的行为，确保生态管理具有刚性，确保人的活动合乎生态系统保值增值的要求；二是用法律法规替代文件和政策，形成生态保护和生态建设的制度体系，将科学发展和生态文明的理念落到实处。三是确立生态补偿和赔偿的标准体系，引导人们爱护生态资产，维护生态安全。四是形成科学的生态监测体系与评估方法，形成政府机构、专业组织和社会公众共同参与的监测和评价机制。

三、如何理解生态法治的理论与实践意义？

1. 我国已经具备了生态法治的条件

发展在任何时候都是第一要务。发展的外延会随着发展阶段的变迁变得越来越丰富，会从克服供给不足依次拓展到刺激有效需求、消除滞胀风险和追求绿色发展。

近年来频发的雾霾现象使生态安全成为公众普遍关心的问题，使公众的视线开始由经济安全转向生态安全。我们要抓住公众普遍认识到生态安全重要性的有利时机，引导公众为生态安全做贡献。

法律是公众接受并遵守的行为规范。把生态保护和建设中的好经验和好制度上升为法律法规，形成生态安全的制度保障和约束机制，用来引领和推动生态保护和生态建设，生态安全才会有最坚实的保障。

2. 生态法治的理论意义

从社会法治、经济法治拓展到生态法治，是中国的法治建设由调节人与人、人与社会关系的物权时代拓展到调节人与自然关系的生态时代的标志性事件。

经济系统、社会系统和生态系统是一个有机整体。经济系统和社会系统必须叠加在生态系统之上，即经济增长和社会发展必须以生态资产为基础；当然，经济增长和社会发展又有促进生态系统顺向演替和生态资产增值的功能。人类创造耕地和城市两个人工生态系统，是为了让更多的自然生态系统处于休养生息之中。这两个人工生态系统的占地面积越小，处于自然修复状态的生态系统的面积就越大。就此而言，生态法治旨在规范耕地利用和城市建设的行为，在生态资产和自然资源可持续利用基础上，提高耕地和城市这两个人工生态系统的效率，消除这两个人工生态系统中的效率损失，制止两个人工生态系统中以损耗生态资产为代价的获利行为。

生态法治是生态保护和生态建设制度化的基础。生态法治有两大目标，一是运用法治的力量将经济人的生产经营活动和自然人的日常生计活动限定在由生态红线、资源红线和增长绿线划定的边界内。二是运用法治的力量推进生态治理，推动传统产业生态化和生态产业规模化、高端化。所以，生态法治不仅是为了守住生态红线、资源红线和增长绿线，更是为发展营造生态优势，使绿水青山成为金山银山。

生态法治是为了确保生态治理决策程序的法定化，特别是权利和权力运作的规范化。这个程序包括公众参与、专家论证、风险评估、生态资产利用的合法性审查机制和生态治理的科学性评估机制等。为此要做好三件事情：一是政府主管部门制定和完善信息公开、公众参与和监督的程序，为公众知情、参与和监督提供便利，确保每个公民行使知情、参与、监督的权利。二是将公益诉讼上升到国家公权层面，让政府组织、社会组织，企业、公民的生态理念在公益诉讼中、成长。三是建立生态问责制、终身追究民事责任、行政责任到刑事责任，促进决策的科学化、生态化。

生态法治是为了以生态文明理念引领经济社会发展，在发展中保护，在保护中发展，将经济效益、社会效益和生态效益融为一体，将全国人民对生产发展、生活富裕、生态良好的小康生活的向往落到实处。

3. 生态法治的实践意义

脱离生态建设的经济建设是竭泽而渔，离开经济建设的生态建设是缘木求鱼。真正能够采用的策略是：以生态建设优化经济建设，以经济建设促进生态建设，实现生态建设与经济建设互利共赢，实现社会系统、经济系统和生态系统互补和稳健、持续地共同演进。生态法治的实践意义是：

运用生态法治守住生态红线、资源红线和增长绿线，约束生产和生活行为，牢生态安全屏障，引领、推动、规范和保障相应的改革。

运用生态法治促进绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态建设同人民福祉、国家未来有机地统一起来。

运用生态法治保障经济治理与生态治理相融合，把发挥比较优势、竞争优势和守住生态红线、增长绿线统一起来，把工业化、信息化、城镇化、农业现代化和全面小康社会建设统一起来，把生态建设与经济建设有机地统一起来。

运用生态法治促进经济治理与生态治理相融合，推动传统产业生态化、生态产业规模化、高端化，实现经济增长与资源消耗、污染排放脱钩，实现生态美和经济强的有机统一。

生态保护和生态建设既是发展问题，也是民生问题。通过生态法治可以强化生态执法监督管理，推进生态保护和生态建设，将生态保护的责任落到实处。

四、如何将生态法治付诸实践？

1. 调整生态法治基点

我国最初的生态法治是以要素（资源）为中心的，生态保护的法律规定散见于各种要素（资源）的单行法中，存在着重个体（资源）轻整体（生态系统），重经济轻生态，重近期利益和局部利益轻长远利益和整体利益的偏差。生态法治的主要作用是规范要素（资源）管理，难以达到生态系统保护的目标。例如《渔业法》，着眼于渔业资源利用而不是水生生物保护，保护的是渔业的经济价值而不是生态价值。下一步要以生态系统为中心，对立法的目的、原则、范围、条文、责任等做出全面、明确的规定，将各种社会经济活动纳入生态保护的范围，依靠法律的约束力和强制力，规范公民、法人、社会团体和政府的行为。用法治的方式协调经济与生态关系，将生态文明建设纳入法治化的轨道。

生态法治由瞄准生态要素（例如水、土地、森林、海洋、大气等）转向瞄准生态整体是世界各国的共同做法。我国的生态法治也要由要素转向整体，从而为促进生态技术创新、生态价值核算、生态系统恢复与重建创造更好的条件。

2. 完善生态法治体系

生态法治要以生态多样性保护为重点，建立健全由生态系统保护法、生态系统保护标准、生态系统资产评估和生态系统服务价值核算共同构成的内部协调、外部统一的法律框架，在此基础上形成包括生态系统分类、生物多样性关键地区确定、生态系统多样性测度、监测和生态系统大数据网络的生态系统管理体制，消除单行法之间的冲突，做好单行法之间的配合，形成具有生态保护合力的生态法治体系。

具体地说，要做好以下几件事情：第一，生态法治的主线要由自然资源转为生态系统。二，清理已有的生态立法，消除各单行法之间的冲突，提高互补性。三，构建生态红线管控、资源用途管制和生态补偿制度三位一体的法治体系。第四，制定生态保护的标准体系，例如土壤环境质量标准、城市与农村生态环境质量评价标准、生物多样性评价标准、生态旅游标准、矿山生态保护与恢复标准、地表水资源开发生态保护标准等。第五，采用“公法管制为基础，私法调整为辅助、自律管制为补充”的管理模式和法律监管、多元参与、分类管理、部门协调的管理体制。第六，我国幅员辽阔，各地生态系统的差异很大。各地要制定区域性、流域性生态系统的保护法规规章或实施细则。第七，生态补偿或赔偿要以造成的生态价值增量或减量为依据，而不能以增加或减少的资源的经济价值为依据。

3. 夯实生态法治基础

现实中，生态法治难以运作的主要原因并不是没有法律法规文本，而是缺乏基础性的工作。要真正实施生态法治，必须做好生态法治的基础工作。

一是建立和应用生态资产负债表。为了全面反映一个国家或地区的生态资产的变动情况，生态资产负债表应包括生态资产负债实物量账户、生态资产负债价值量账户和生态资产负债总账户3 个核心账户。重点是做好生态环境容量资产负债表、生态环境质量资产负债表和生态系统资产负债表。开展生态资产核算，旨在完善国家的生态资产管理，完善生态治理与经济综合决策体系，优化生产力布局，优化生态保护和修复，将增加国民生产总值和增加生态系统服务价值有机地统一起来。开展生态资产核算，必须根据核算的难度和数据可得性确定优先领域和核算内容；必须根据地区差异赋予不同的权重，形成具有区域特色的政绩考核制度，使地方官员更加关注生态保护。

二是构建生态资产变化监测体系。第一，在做好样点、样带和选好监测指标、完善监测方法的基础上，建立定期抽样普查与年度管理监测相衔接、国家遥感监测与地方样带样点监测相配合、生态资产数量信息和质量信息相结合的信息判读体系。第二，建立生态资产监测数据定期上报制度，为生态资产负债管理提供及时、准确、完整的数据。在统计体系中增加度量产权主体的生态资产的指标，拓宽国民财富核算指标体系。执行基于生态资产负债管理的信息披露制度，实现生态资产评价和考核结果的公开化、可监督。第三，建设一支素质高、能力强、稳定性好的生态资产监测队伍，根据生态资产的特点，做好专业队伍、基层社区、牧民的全方位合作。

三是实施生态补偿和生态赔偿制度。我国的生态补偿大都是按面积发放的。这种做法的优点是操作性强，非常简便，最大的不足是“干多干少一个样、干好干坏一个样、干和不干一个样”，难以形成激励机制，必须加以调整。具体地说：一是按照生态保护的机会成本进行生态补偿。这种补偿的实质是政府补偿生态保护的参与者由此放弃的收入。二是根据生态系统服务价值增量进行补偿。这种补偿的实质是政府购买企业和个人创造的生态系统服务增量。要采用这两种做法，一是要确定生态保护的机会成本或生态系统服务的价格，二是要建立主管部门、公众评估和专家评估三位一体的生态系统监测体系，三是排除天气变化对生态系的影响。不排除气候变化的影响，生态补偿所需的资金量就会有很大的波动。

政府无须独揽补偿责任。要鼓励企业、非政府组织和个人设立原生态补偿基金，为有意愿参与生态治理的志愿者做贡献提供平台。

（来源：《中国生态文明》杂志2016年第5期）