探索城市水源地保护的社会共治模式
——以千岛湖水源地保护为例
发表时间：2023-09-14
来源：《中国生态文明》杂志2023年第3-4期合刊
作者：穆泉 李俊 方建红
摘要：城市水源地保护的社会共治模式既是国家对治理能力现代化的要求，也是“十四五”时期高水平开展重点流域保护的必然路径。本文在总结生态环境保护的社会治理模式基础上，提出社会共治是实现“生态－经济－社会”多赢的重要策略，并以长三角区域最重要的城市水源地千岛湖流域为例，梳理了全国首个为重要水源地建立的社会共治平台——千岛湖水基金整合公益、企业、公众资源，实现“生态护水、多方共赢”的经验，以期为全国城市水源地开展社会共治模式提供有益借鉴。
关键词：城市水源地 社会共治模式 千岛湖水基金
党的二十大报告明确指出，要完善社会治理体系，加快推进市域社会治理现代化，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。“十四五”以来，城市水源地保护的压力普遍从点源污染防治转向更广泛的流域面源污染，同时流域保护涉及的主体也走向多元化。2021年国家发展和改革委印发的《“十四五”重点流域水环境综合治理规划》和2023年生态环境部等五部门联合印发的《重点流域水生态环境保护规划》均将水源地保护作为重点内容。从流域视角探索城市水源地的多元社会共治模式，更好应对新阶段流域保护挑战，正当其时。
生态环境保护的社会治理模式
“社会治理”这一概念的流行始于二十世纪七八十年代的西方社会，多见于政治学和社会学方面的文献，大都包含相关社会主体之间的相互影响、相互作用、相互制约，突出现代社会在管理和控制上的多元性、互动性和动态性，强调现代社会治理不同于传统政府统治的特点，即不仅依靠自上而下的政府行政权力，还要容纳和依靠非政府主体的自治行动。生态环境保护中的社会治理主要是指，政府机构、公民社会和企业机构通过正式或非正式的机制来管理和保护自然资源、控制污染及解决环境纠纷，目前主要包括三种模式。
1.政府管制模式
政府管制模式通常指政府为达到一定的目的，凭借其法定的权力对社会经济主体的各项活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场和社会的正常运行建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保社会经济的有序运行，实现社会福利的最大化。政府管制属于政府管理职能，是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济体的经济主体的活动进行限制和控制的行为。环境保护的政府管制是以政府为唯一主体，对社会经济体中各对象的活动造成的环境影响进行规制和管理，是一种自上而下、“家长式管理” 的社会管理模式。
2.市场调节模式
生态环境保护中的市场调节主要是指已经应用于环境领域的市场调节，比如环境税、排放权交易和其他各种环境经济政策等市场经济手段。但单纯的市场调节往往无法解决经济的外部性问题，尤其是对于生态资源环境这类公共物品，政府有必要采取非市场方式进行调节和引导。比如，用行政规划限制某些污染行业的发展，或征收排污费用以治理环境、补贴受影响的厂家和居民等。生态环境保护既需要市场调节作为手段，又不能仅依赖市场手段。
3.社会共治模式
社会共治是指通过社会多元主体的力量（同时有经济、政治主体和社会组织等），采用全方位的手段进行环境治理，强调治理手段和治理方式的多元化。环境社会共治强调社会的多主体特征，反映环境保护的全社会参与性、合作性和主动性，是自上而下和自下而上相结合的多元社会治理模式。环境社会共治是在政府管制、环境管理发展到新的阶段所产生的创新模式，是我国社会经济发展面临当前新形势新挑战下的必然产物和必由之路，能够弥补单一的政府管制模式和市场调节模式的不足。
环境社会共治有两个基本目标：一是通过综合运用社会力量和社会手段来治理环境问题，减少环境污染和生态破坏，减少环境问题造成的社会经济损失；二是预防和化解由环境问题引起的社会矛盾和冲突，维护社会的和谐稳定和健康发展。环境社会共治的核心理念是环境保护多元共治。在环境社会共治体系中，除了政府和企业之外，包括个人、家庭、社区、媒体、智库、各类社会组织机构在内的社会力量都是环境治理的社会主体。他们除了可以参与政府决策以及政府主导的各类环境保护活动外，也可以自主发起和履行保护环境行动、自我保护行动、监督和帮助他人环境保护行动等，推动环境治理良性发展。
千岛湖
千岛湖流域开展社会共治模式的机遇与挑战
1.水源地保护的新阶段需要探索社会共治模式
作为长三角区域的重要水源地，千岛湖一直是全国重要湖泊和水源地保护的标杆。千岛湖出境断面水质持续保持Ⅰ类标准，入选首批5个“中国好水”水源地。千岛湖所在的浙江省杭州市淳安县在2015－2017年连续3次获得浙江省“五水共治”最高荣誉——大禹鼎，2014年以来连续4年荣获浙江省农村治污优胜县称号，成为浙江省首批“无违建县”和浙江省首批农村生活垃圾治理工作优胜县。2018年以来，淳安县开展的临湖地带综合整治取得重大成效，得到了中央有关部门的充分肯定。
尽管点源污染的治理取得了显著成效，但中科院、世界银行等机构的研究表明，千岛湖水源保护仍面临着流域面源污染风险，流域面源污染已经超过点源污染。生态环境部的湖泊指数显示，千岛湖的氮磷含量呈上升趋势，水体已进入中营养化阶段，水质下降的警钟敲响。流域面源污染的治理和千家万户的生产、生活紧密相关，治理过程需要社会公众的参与。社会公众的参与需要理性合理的引导，才能发挥积极有效的作用。这就需要建立合理的机制和平台，需要构建社会共治的多元治理模式。因此，社会共治模式是千岛湖生态保护步入新阶段的机遇和必然需求。
2.开创饮用水水源地保护与发展样板，机遇与挑战并存
社会共治是饮用水水源地保护与发展的必然选择。水源地保护要形成良好的局面，不能只靠政府单打独斗，也需要农户、居民、社区、媒体、智库、社会组织机构等共同参与。国际上重要的大城市水源地如美国纽约的特拉华、卡茨基尔，日本东京的琵琶湖等都在采用社会共治的方式。
千岛湖的水源保护一直走在全国前列。2019年千岛湖成为杭州的饮用水水源地后，浙江省专门在淳安设立特别生态功能区。在全国率先形成饮用水水源地保护与发展的“千岛湖模式”，探索符合中国国情的水源地社会共治模式，成为千岛湖的新使命。
探索千岛湖水源地保护的社会共治新模式——千岛湖水基金
2016年国家发展和改革委、财政部和浙江省引入世界银行贷款项目，旨在将千岛湖打造成流域治理的全国典范。针对千岛湖水源地保护的重点和难点——流域农业面源污染，2018年正式启动的世界银行项目“浙江千岛湖及新安江流域水资源与生态环境保护项目”引入了1000万元的社会公益资金，由阿里巴巴公益基金会、民生人寿保险公益基金会共同发起，万向信托作为受托人，大自然保护协会作为科学顾问，成立了中国首支为保护重要水源地而建立的水基金——千岛湖水基金，搭建千岛湖水源地保护的社会共治平台，以实现生态护水、多方共赢。
1.建立基于生态产品的流域生态补偿试点：保护与增收
千岛湖流域农业面源污染治理的难点，是土地分散。全流域约70%的土地都由小农户种植管理，以坡耕地为主，贡献了流域约50%的总氮与总磷污染负荷。千岛湖水基金项目在世界银行贷款项目试点小流域安阳乡上梧溪中，选取了最典型的面源污染贡献土地类型——茶园，开展了基于生态产品的流域生态补偿，兼顾保护与农户增收。
项目以村集体茶叶合作社的形式将分散的茶农组织起来，农户自愿参与，自愿承诺“三不原则”，即不打除草剂、不撒施肥料、不单独用药。在合作社的组织下，小农户统一施肥用药，并采取茶园覆盖、埋施肥料等方式，减少茶园面源污染。茶园生态护水措施的实施情况由合作社负责监督，由项目管理人员和第三方科研机构开展监测与抽查。合作社收购茶叶时，水基金会根据茶叶原料，给予监测达标的农户5元/斤的生态护水补偿金。同时水基金整合电商、茶叶销售商等企业渠道，为合作社及茶农打造项目本地品牌，并结合研学旅游，开拓增收来源。
在面源污染治理过程中，项目的水源保护目标、顶层设计指导直接来源于世界银行和浙江省世界银行贷款项目办公室。在具体项目内容的规划设计中，会跟淳安、建德的地方党委、政府协商，也会咨询领域专家意见，并深入基层乡镇村调研实际农户的诉求。项目在实施过程中也会进行适应性调整，不断总结经验教训，确保项目坚守生态护水的初心，实现企业有盈利、农户能增收、科研有监测的多赢局面。
2.打造平台优化多方参与生态补偿效率：智慧政府－专业机构－理性农户
现行的流域农业面源污染治理措施，主要是针对种植大户开展施肥和农药的“双减”补贴。政府开展补贴通常采用手工方式，管理成本高、效率低。千岛湖水基金在世界银行贷款项目的主要区域淳安县和建德市，开发了智慧平台护水宝，优化流域生态保护中的补偿效率。
护水宝是一个多方参与的智慧平台，采用了区块链及人工智能等技术，不仅提高了各相关方开展工作的效率，将人员管理成本降到最低，还实现了补贴的透明化。政府和公益组织一方，要在平台中确定“有效、低成本、易操作”的面源污染治理措施，如绿肥覆盖、化肥农药实名制、蜜源植物等，制定措施实施的核心标准，并提供给农户物资或资金奖励。农户一方，自愿加入平台，选择愿意实施的治理措施，用手机拍照的方式上传实施证据，认证成功即可获得相应的奖励积分，可用积分兑换环境友好农资，进入流域护水农户排行榜。第三方科研和监测机构一方，负责抽测参与农户的地块实施情况，并根据需要为农户提供相关农技服务指导。
3.整合资源与人才：招贤纳士、招商引资、助力生态产业
千岛湖水基金采用慈善信托与商业信托并重的架构，将传统社会责任中的公益捐赠拓展为“公益捐赠+影响力投资”双通道。公益捐赠资金用于直接的水源保护项目和生态补偿，影响力投资的资金可以进入商业运营，助力生态农业、生态团建、生态研学等生态产业的发展。
水基金运作团队包括保护团队和运营团队两个队伍，提倡在项目实施过程中由专业的人做专业的事。项目实施过程中根据需要，整合科研资源如中国科学院、浙江大学、浙江农林大学，企业资源如蚂蚁金服、盒马、金丰公社、阿里云，还吸引了一大批社会志愿者、环保公益热心人士的加入。
千岛湖水基金的社会共治成效
1.水源地保护多方参与的积极性较高
千岛湖水基金与淳安县五水共治指挥部联合招募县级民间河长，并对全县河长进行知识、业务和实践培训，有效引导民间河长开展活动上百余人次；与农业部门合作，有针对性地为管理干部、种植大户、乡镇部门技术人员、中小学生开展农业面源污染专题考察学习及培训活动，累计培训2000余人次。
结合千岛湖旅游特色，千岛湖水基金开发了生态保护主题研学旅游课程和活动。开发设计的“饮水思源——千岛湖水源保护项目研学路线（小学版）”，被联合国可持续发展教育（杭州）专业区域中心评为“可持续发展教育精品课程”。保护基地被评为中国林学会自然教育基地和浙江农林大学生态环境保护志愿服务基地，持续吸引志愿者开展深度保护实践活动。课程和主题走进酒店、课堂、会场，年度影响人数超3000人。
2.水源地保护试点效果显著，积极推广扩面
在千岛湖水基金基于生态产品的流域生态补偿试点中，生态茶园通过实施统一管理，坚持“三不原则”，避免了除草剂带来的生态破坏，有效削减了面源污染。浙江农林大学第三方机构的检测结果显示，茶园覆盖措施能有效减少总氮、总磷、氨氮、硝氮流失，减少比例分别为36.55%、38.11%、48.7%和61.59%。参与千岛湖水基金项目的茶农平均每户增收800元/亩，收入提升30%～40%。浙江大学的评估结果显示，生态水稻田示范项目能减少10%～30%的面源污染。水稻田边的生态沟渠是全国第一条由社会公益资源参与建成的生态沟，项目参与了淳安县“六大攻坚战”的比武展示。千岛湖水基金打造的智慧护水平台护水宝上线以来，受到项目区域农户的好评，推广面积达5000余亩。
3.水源保护招贤纳士和招商引资初具规模
千岛湖水基金通过平台合作，直接吸引了一些企业的公益投资，建立了水源地修复示范项目；通过跟浙江农林大学合作，引入浙江省省级科技重大项目，直接带动了千岛湖水源保护的社会投入。在水源保护的基础上，千岛湖水基金努力打造“生态护水”的品牌形象，与淳安县政府、淳安县文化和广电旅游体育局合作，举办开茶节、丰收节、守望千岛湖公益音乐节；向全球环保公益人士发出邀约，请他们通过“稻田守望计划”“千岛湖守望计划”“我在千岛湖有条鱼”参与千岛湖水源地保护；借力千岛湖马拉松赛事开展公益项目，指导开展水源保护实践，以媒体邀约、现场直播等方式，线上线下引发超30万人次的参与，并将马拉松赛的商业运营利润用于直接支持水源保护。
社会共治模式小结与展望
城市水源地保护的社会共治模式既是国家对治理能力现代化的要求，也是“十四五”时期高水平重点流域保护的必然路径。全球生态环境保护的社会治理模式中，仅靠政府管制和市场调节都难以实现生态－经济－社会的多赢局面，探索有效的社会共治模式是大势所趋。
千岛湖水基金作为社会共治新模式，借鉴国内外成熟经验，针对水源保护中的面源污染治理难点，整合公益、企业、公众资源，配合政府共同探索保护与发展的协同，初步实现了“生态护水、多方共赢”的目标。但若要将成果经验更全面推广，打造人与自然和谐共生的饮用水水源保护区“千岛湖模式”，成为全国典范，仍需要政府发挥主导作用，将探索的社会共治平台融入政府现有的管理体系中，深入参与，充分借力，引导社会组织、企业、公众共同发力，真正实现特别生态功能区的共同保护和共享生态红利。
（作者单位：穆泉，生态环境部对外合作与交流中心；李俊，浙江省杭州市生态环境局淳安分局；方建红，浙江省杭州市淳安县大墅镇人民政府）