党的二十大报告为今后积极稳妥推进碳达峰碳中和提供了根本遵循。落实党的二十大精神，积极稳妥推进碳达峰碳中和，抓住碳达峰碳中和夯基垒台的关键期，更好策应全球气候治理和国际合作，恰逢其时。

　　一、碳达峰碳中和工作的形势与挑战

　　经过“十二五”和“十三五”期间持续开展的能源转型、产业升级、结构优化、减污降碳等工作，我国已形成较为可观的可再生能源发展规模，人工造林面积举世瞩目，以全球最大规模的国家级碳市场为代表的减碳工具效能逐步显现，为我们应对短期国际国内减排干扰因素增添了信心。2022年1－5月，全国水电发电量同比增长22.4%，远高于近12年7.6%的平均增速，以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设第一批项目已开工超过9500万千瓦。自“双碳”目标提出以来，碳达峰碳中和的社会共识空前一致，美丽中国建设和绿色低碳发展成为民心所向。我国应对气候变化工作的基础、韧性和潜力较好，为“十四五” 时期深度转型奠定了良好基础。

　　进入“十四五”以来，我国经济发展的内外部环境更趋复杂严峻，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力持续显现，国内疫情反弹、乌克兰危机等超预期因素冲击影响陡然增加，经济增长波动导致控制温室气体排放的战略定力受到影响，对碳达峰碳中和的既定工作部署和工作节奏造成一定扰动。国家积极动用财政、金融、投资、产业等手段稳经济，2022年1－5月，全国煤炭产量为18.1亿吨，同比增长10.4%；全国原油产量为8569万吨，同比增长4.1%；全国天然气产量为924亿立方米，同比增长5.8%。短期能源安全、就业保障、经济纾困，与实现长期碳中和战略目标之间的有序平衡，对我们而言是一场大考。

　　“十四五”时期作为实现2030年前碳排放达峰的“上半场”，对提前疏解能源转型压力、加快形成系统变革惯性、打牢夯实气候治理基础，推进国家应对气候变化能力整体发展至关重要。“十四五”应对气候变化目标的落实情况，将成为实现2035年美丽中国建设目标、引领全球气候治理和国际合作的基础和前奏。

　　二、有计划分步骤实施碳达峰行动

　　根据《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》，在可公开的最新清单年2014年，中国温室气体排放总量为123.01亿吨二氧化碳当量，土地利用、土地利用变化和林业的温室气体吸收汇为11.51亿吨二氧化碳当量，全国碳汇量约占碳排放量的九分之一，距实现碳中和愿景任重道远。虽然近年来我国在植树造林方面取得了举世瞩目的成就，但考虑到生态系统的整体固碳量有上限，生态系统碳汇能力是有限度和条件的，在碳中和目标中的贡献潜力不应被无限扩大。因此，控制温室气体排放的主战场依然在能源、工业、交通、建筑领域，同时应抓住“扩展”和“下沉”两个关键词，将工作着力点从二氧化碳扩展到非二氧化碳，从能源排放扩展到非能源排放，将工作重心从宏观顶层设计下沉到一地一策、一行一策、一事一策、一企一策。

　　一是深入推进能源革命。下阶段将是我国能源安全保障的关键攻坚期、能源低碳转型的重要窗口期、现代能源产业的创新升级期、能源普遍服务的巩固提升期，我国将全面步入构建现代能源体系的新阶段。我国“十三五” 时期已经为可再生能源发展打下良好基础，风电、光伏发电、水电、生物质发电装机分别达到2.8亿、2.5亿、3.4亿、0.3亿千瓦，连续多年稳居世界第一；水电基础设施施工能力世界领先、陆上低风速风电技术国际一流、海上大容量风电机组技术保持国际同步、光伏技术多次刷新电池转换效率世界纪录。“十四五”时期应继续巩固和发展已形成的优势，加快发展风电、太阳能发电，因地制宜开发水电，积极安全有序发展核电，因地制宜发展生物质能、地热能、海洋能等其他可再生能源。同时，应推动电力系统向适应大规模高比例新能源方向演进，创新电网结构形态和运行模式，增强电源协调优化运行能力，加快新型储能技术规模化应用，大力提升电力负荷弹性，推动构建新型电力系统；通过推进化石能源开发生产环节碳减排、促进能源加工储运环节提效降碳、推动能源产业和生态治理协同发展来减少能源产业碳足迹；继续完善能耗“双控”与碳排放控制制度，推动煤炭清洁高效利用，实施重点行业领域节能降碳行动，提升终端用能低碳化电气化水平，实施绿色低碳全民行动来更大力度地强化节能降碳。

　　二是统筹产业结构调整。欧洲碳边境调节机制已进入最后立法程序，预期在我国“十四五” 期间将完成立法程序并于 “十五五”前期正式实施，其覆盖范围将包括钢铁、铝、电力、水泥和化肥产业，还有可能在此基础上增加有机化学品、氢、氨、塑料等产业。七国集团峰会倡议建立的“气候俱乐部”也传递了在国际会计准则、气候贸易团体壁垒等方面的倾向。因此，“十四五”时期将是我国高排放工业行业绿色低碳转型、应对国际贸易碳壁垒、维持出口产品国际竞争力的战略准备期。在生产端，应推进钢铁行业工艺结构调整、推进水泥行业原燃料低碳化替代、加快铝冶炼行业用能转型和循环再生、优化石化化工行业产品与能源结构、控制煤化工行业的碳排放、加大落后产能和不达标产能淘汰力度，牢牢抓住重点高排放行业的“牛鼻子”。在消费端，应构建低碳产品采购体系，完善产品低碳标识制度，引导政府、企业和消费者优先选用低碳工业产品。

　　三是推动城乡建设低碳转型。根据国际能源署（IEA）数据，我国已成为除美国外的世界第二大建筑能耗大国，但建筑用能强度低于发达国家。受城镇化进程影响，我国过去10年城镇居住建筑和公共建筑是建筑规模的主要增长领域。到2025年前，我国人口将保持微增态势，城镇化进程总体进入后期阶段，城镇居住建筑建设速度将进一步放缓，因此，建筑领域有望也应该实现比全国提前达峰。欧盟已将建筑作为其实现2030年减排55%目标的重要潜力领域，将通过改革把建筑领域用能排放纳入新的独立的碳交易体系。我国也应在“十四五” 期间，推动新建建筑低碳化发展，提升既有建筑节能低碳水平，推进农村建筑节能降碳，实现城镇集中供暖低碳化和建筑领域可再生能源应用，到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，打好建筑领域比全国提前达峰的成败关键局。

　　四是推进交通领域低碳发展。我国交通领域在过去10年的碳排放年均增速在5%左右，成为温室气体排放增长最快的领域。根据交通运输部规划研究院测算，交通领域碳排放达峰期约在2030－2035年左右。公路运输是交通领域碳排放的重点领域，其中重型货车和乘用车是未来公路运输领域，更是整个交通运输领域减排的关键。“十四五”时期，应以持续降低汽车及非道路移动机械碳排放强度为工作重点，优化调整运输结构，构建绿色低碳出行体系，发展新能源汽车，加大“公转铁”“公转水”力度，推动船舶绿色低碳发展，力争实现交通运输领域排放不给全国碳达峰拖后腿。无论哪种研究口径预测，我国交通领域在“十四五” 时期仍将保持稳步增长。而欧盟在这5年中将推进道路交通领域碳排放纳入新设立的单独的碳交易体系，并试图将其交通领域碳价外溢到欧盟外的国际航空、国际海运排放。我国国际航运和国际航空的二氧化碳排放虽不纳入国内交通领域碳排放核算体系，但是仍需要高度关注国际动态，提前部署减排措施。

　　五是统筹控制非二氧化碳温室气体排放。《“十四五”现代能源体系规划》提出要减少能源产业碳足迹，并提出了“到2025年煤矿瓦斯利用量达到60亿立方米，原煤入选率达到80%”的煤矿瓦斯利用目标。《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》于“十四五” 开局之年2021年的9月正式对中国生效，我们应从2024年起将受控用途的氢氟碳化物（HFCs）生产和使用冻结在基线水平，这将极大地挖掘制冷等行业的减排潜力。同时，化肥减量行动、测土配方施肥、秸秆综合利用、增施有机肥等措施有助于减少农田氧化亚氮排放，在“十四五”期间应进一步推广应用。经过前期宣传督导，生活垃圾分类已成为低碳生活新时尚，生产垃圾处理技术和流程也在不断完善。“十四五”时期应在废物无害化处理基础上关注去碳化处置，严控产业链条上的碳足迹。

　　六是努力提升生态系统碳汇。森林是水库、钱库、粮库，更是“碳库”，增强碳汇是实现碳中和的必要技术路径，对于助力实现碳中和愿景至关重要。2022年5月中国气候变化事务特使解振华在达沃斯峰会上宣布，为绿化地球，应对气候变化，增加森林碳汇，中国今后10年要种700亿棵树。因此，在“十四五”时期，应将巩固维持生态系统原有碳库放在首位，加强生态系统固碳机理、碳源汇特征及动态变化规律研究，建立生态碳汇分类管理和标准体系，实施精细化管理。下阶段同样是国家温室气体自愿减排交易大发展的机遇期，应科学设置生态碳汇抵消机制，探索多样化生态碳汇应用场景，拓宽碳汇价值化实现渠道。相较于其他的碳减排/碳吸收措施，生态系统在发挥固碳作用的同时，还有助于改善生态环境，推动生态产业发展，巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴和美丽乡村建设，实现“生态效益+经济效益+社会效益”多重效益共赢的局面，真正使得“绿水青山”成为“金山银山”。

　　三、加强碳达峰碳中和的支撑保障

　　一是推进全国碳市场建设。随着应对气候变化和绿色低碳发展工作的不断推进，我国碳定价机制持续完善，在“十四五”的第一年启动了全国碳市场上线交易，成为当前全球覆盖温室气体排放规模最大的国家级碳市场。“十四五”期间，应在先期纳入发电行业的基础上逐步扩大覆盖范围，通过全国碳市场发现符合我国实际的碳价格水平，综合反映出电力、钢铁等重点排放行业减排成本等因素影响，奠定我国碳价格基础，为相关国际碳交易合作提供支撑。考虑到全国碳市场履约、国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）等方面的迫切需要，应尽量在“十四五”期间实现自愿减排交易体系重启，提高碳市场履约灵活性，通过参与CORSIA等渠道强化国际碳定价竞争力，以国内外碳市场可能释放的市场红利为激励，引导全国碳市场边界外各类市场主体开展减排项目和行动，强化碳市场价格信号对全社会减排行动的指导性。

　　二是加强碳达峰碳中和科技创新。我国已制定发布三批国家重点推广的低碳技术目录，自2019年年底组织了第四批《国家重点推广的低碳技术目录》的征集、筛选和评定，科技部正在牵头组织编制《科技支撑引领碳达峰碳中和行动方案》。“十四五” 期间，应着力识别同时具有促绿、降碳、循环利用资源价值的优质技术，狠抓绿色低碳循环技术攻关，开展一批典型低碳、零碳、负碳技术应用示范工程，夯实碳中和国家建设的技术基础。初步预判到“十四五”末，全社会碳达峰碳中和科技研发投入将比2020年翻一番，应对气候变化科技创新平台建设、绿色低碳前沿技术研发创新、绿色低碳科技与工程集成和应用、应对气候变化重大基础科学研究取得突破，发挥科技创新对实现碳达峰碳中和目标的支撑和引领作用。

　　三是强化碳达峰碳中和经济保障。作为碳达峰碳中和“1+N”体系的重要组成部分，2022年5月财政部印发了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要抓住“十四五”碳达峰工作的关键期、窗口期，强化预算约束和绩效管理，中央财政对推进相关工作成效突出的地区给予奖励支持，对推进相关工作不积极或成效不明显地区适当扣减相关转移支付资金，形成激励约束机制；研究支持碳减排相关税收政策，更好地发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用；建立健全绿色低碳产品的政府采购需求标准体系，在政府采购文件中明确绿色低碳要求，加大绿色低碳产品采购力度，有力支持各地区各行业加快绿色低碳转型。

　　四是倡导绿色消费生活新风尚。在国内“双碳”战略引领和国际碳中和浪潮下，绿色低碳生活理念已形成广泛社会共识。2021年11月国家机关事务管理局等四部委联合印发了《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》，2022年4月，中华环保联合会牵头发布了团体标准《公民绿色低碳行为温室气体减排量化导则》，推进将应对气候变化融入宣传教育、公众参与、社会生活、全民行动等各方面。应继续保持这一良好态势，挖掘传统文化中的生态保护基因，总结新时代低碳发展经验，培育全社会低碳发展价值观念，让积极应对气候变化理念深入人心，形成深刻的人文情怀，成为社会生活的主流共识。

　　五是推进气候治理能力现代化。从法律法规方面，继续把加强立法作为落实党的二十大应对气候变化目标的重要保障，在生态环境法律体系内制定一部综合、专门的《应对气候变化法》，同时不断完善生态环境保护法律制度体系；从标准体系方面，全国碳排放管理标准化技术委员会已发布国家标准16项，正在制修订标准30余项，另有相关行业标准18项，团体标准30余项。2021年10月中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》要求实施碳达峰碳中和标准化提升工程，为进一步构建温室气体排放标准体系指明了方向；在统计监测核算报告方面，应进一步强化温室气体排放统计、监测、核算和报告工作，加强温室气体数据支撑平台建设，为有关工作提供良好的基础数据支撑；同时，应落实生态环境部等7部委于2022年6月印发的《减污降碳协同增效实施方案》，加强污染物与二氧化碳排放源头管控的战略协同、制度协同、工作协同，推进工业领域、交通运输领域、城乡建设、农业领域和生态建设协同增效，加强减污降碳协同管理，强化减污降碳经济政策，提升减污降碳基础能力。

　　（作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。原标题为《积极稳妥推进碳达峰碳中和的几点思考》）