杨新元：新型城镇化进程中农村政策创新问题
发表时间：2014-11-19
来源：农村论坛
作者：杨新元
各位领导、各位嘉宾：
去年底中央召开了城镇化工作会议指出，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。作为长期关注、研究和推动”三农”问题解决的参与者和实践者，我认为,推动新型城镇化决不是要放松对“三农”的关注，而是要更加注重“三农”问题的解决，同时也需要我们从“三农”的视角，来探讨如何通过农村政策创新来促进，或者说来适应新型城镇化的进程。按照今天这个论坛的确定的主题，我想表达自己三点思考，一是新型城镇化有赖于农村政策创新。二是新型城镇化需要系统进行农村政策创新。三是围绕新型城镇化面临的问题创新完善农村政策。
第一，新型城镇化有赖于农村政策创新
党的十八大以来，关于新型城镇化和农村发展之间的关系有很多的提法，比如：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，城镇化有利于破解城乡二元结构，推进城镇化核心是人的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促互进的城镇化，等等。概言之，新型城镇化是“三农”问题解决的重要途径，“三农”问题解决好了有利于促进和推动城镇化进程，两者相辅相成。而联系两者之间最重要的一个环节，我认为就是农村政策创新。主要有这么四点：
一是农村政策创新关系到推进农业转移人口市民化。据有关方面测算，到2030年全国人口达到高峰的时候，我国最多可能达到15亿人，如果那时的城镇化率达到70%，就有10.5亿人在城镇，比第六次普查人口在城镇的人口整整多出近4个亿，而未来的农村总人口是也就4.5亿人左右。也就是说，未来一二十年间，转移到城市的人口相当于那时候农村人口的总量，而实现这个目标有赖于农村政策创新。
二是农村政策创新关系到提高城镇建设用地的利用效率。
一般而言，按照城市建设规划，1平方公里可以规划1万城镇居民，第二次全国土地调查结果，现在有城镇土地近7.3万平方公里。那么， 2030年按15亿人计算就需要10.5万平方公里城镇土地，这之间还差3.2万平方公里。那么地从哪里来？我们土地规划利用的底线是不能越过耕地红线、生态红线，这就既要通过农村政策创新形成生产、生活、生态空间的合理结构，又里切实提高城镇建设用地的集约化程度。
三是农村政策创新关系到优化城镇化布局和形态。全国城镇化总体布局提出了“两横三纵”的城市化战略格局。四川省提出多点多极发展战略，把“四大城市群”作为主题形态，构建特大城市为核心、区域中心城市为支撑，中小城市和重点镇为骨干，小城镇为基础的现代城镇体系。无论是全国的城市化战略格局，还是四川的现代城镇体系，都要放到城乡一体的空间中去布局，都有赖于农村政策创新。
四是农村政策创新关系到提高城镇建设水平。中央提出，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，让城市融入大自然，让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁，慎砍树、不填湖、少拆房。落实中央的精神，实现中央蓝图，一个非常重要的内容就是要做好农村政策创新，用科学态度、先进理念、专业知识建立空间规划体系，限定城市边界，优化空间结构，促进城镇化和新农村建设协调发展。
第二新型城镇化需要系统进行农村政策创新
有专家指出，新型城镇化要着重解决好四个问题：一是人往哪里去，重点是人进了城，就业怎么解决，公共服务怎么配套。二是地从哪里来，存量土地怎么盘活，农民权益怎么保障。三是钱从哪儿来，2.6亿农民工的市民化成本估计高达20多万亿，谁来投入。四是现代农业谁来搞？怎么提高农业效益和吸引力，保障粮食和食品安全。我以为，这几个问题从农村来看，恰恰是当前农村面临的最紧迫的问题，也是迫切需要农村政策创新和完善的问题。
一个是人的问题，要让符合条件、有意愿离开农村的农民在城市扎下根。去年我们按省委要求，就农民工市民化问题，在省内外企业作了专题调研。从调查的情况来看，有近9成的省外农民工都不愿意在省外市民化，如果返回省内有超过80%的农民工都希望在县级以上的城市生活；而省内农民工对于市民化的态度并不积极，有超过60%的人对在城市落户都持观望态度，目前已经市民化的绝大多数是失地农民。解决农业转移人口市民化问题，从农村这头来说，就是要打消农民的顾虑，放下农村的牵挂，能够放心进城。
二是地的问题，人进了城，农村的承包地、林地、宅基地、自留地等怎么解决。我们说盘活存量土地，这里面很重要的一块就是农村的闲置土地。有的地方通过土地整理、增减挂钩、“地票”交易等方式，统筹使用城乡土地，做了积极的探索，但还不能在面上推开。现在政策允许农民进城保留农村的土地权益，如果没有一套完整的退出机制，农民对土地的价值就始终有一个预期，这方面还需要政策创新。
三是这个财产权的问题，农民不光有土地，还有房屋、集体资产股份等，这些权益如何实现。推进城镇化需要钱，完全靠政府来解决是不现实的，需要政府、企业和农民三方共同来承担。我们这里关注的重点是农民怎么负担得起，可能通过公开市场交易来实现农民的财产权，是一个解决的途径。当然，完完全全要让农民脱离农村成为市民，一方面城市公共服务要有承载能力，另一方面农民进城还要有完善的社会保障，这也是我们政策创新要统筹考虑的。
四是粮食安全问题，就是要让转移出去的农民有饭吃，留下来的农民有效益。现在我们国家一年进口的粮食，把大豆算在内，超过年消耗总量的12%。推进新型城镇化，大量农民进城，是不是意味着我们要进口更多粮食跟大宗农产品，粮食自给自足能否保证，粮食价格能否稳定，留下来的农民是否愿意积极种地，等等，解决这一系列问题同样需要农村政策创新。
第三，围绕新型城镇化面临的问题创新完善农村政策
从推进新型城镇化来看，现行农村政策中还存在着很多问题，制约了城镇化的进程。比如，农村产权改革滞后，集体资产股份制改造没有完成，流转交易体系不健全，利益分配机制不明确，农民担心离开农村这些权益就没有了，不愿意轻易放弃农民这个身份。新型农业经营体系不健全，新型经营主体缺乏，社会化服务跟不上，适度规模经营的效益发挥不出来。农业产业化水平低，粗低端加工企业比重大，产业链条短，布局分散，商品化、品牌化程度不高，缺少行业的领军企业，在县域经济中的支撑作用和吸纳就业的能力有限。这些问题的解决，出路在哪里呢？我以为，推进新型城镇化是大势所趋，但一定要以破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化为目标，把县城和中心镇作为城镇化的重点，充分尊重农民群众的选择，不断创新和完善农村政策。
一是加快推进农村土地确权登记颁证，同步推进多权同确，应确尽确，不回避困难和问题，要明确权属关系和权益实现形式。比如，农民可以把承包地退回村集体，那么他有没有再次申请的权利呢？村集体如何管理退出的承包地，是不是可以让居住在本地的居民承包经营土地？再比如，农民有宅基地使用权，那么有没有宅基地的收益权呢？应该说，在土地政策创新上还有很多的问题，而这些问题既是核心的问题又是需要突破的问题。
二是推进农村集体资产股份制改造，要做好集体成员身份认定，开展集体“三资”清理，对村集体经济组织进行改造，做实集体产权和集体经济组织，做到产权清晰，流转顺畅，农民权益有了保障，才会放心进城。同时，建立完善的农村产权流转交易体系，为新型城镇化创新条件。
三是加快构建新型农业体系，着力解决好谁来种地、怎么种地和种地有效益的问题。主要是三个方面，培育新型经营主体，以集体经营和合作经营为重点，扶持家庭农场，引入工商企业，发展适度规模经营。搞好社会化服务，农机、农技、农资、营销、金融等能够满足集约化规模化经营需要。政策扶持到位，从普惠扶持向精准调控转变，实现行业收益达到社会平均收益水平。
四是引导相关产业在县城和中心镇落地，为农民就地就近就业创业创新条件。因地制宜促进产业集群集聚发展，特别是要围绕区域经济和城市群规划，布局产业基地和园区。重视发展以乡村旅游业为重点的农村第三产业，用好农民空置房屋等闲置资产，为城市建设增添自然色彩。
五是提高新农村建设和管理水平。新农村建设中央已经提了很多原则性要求，在具体落实上一定要注重搞好规划，综合考虑区域、县城、产业、人口、文化等因素，优化空间，能管长久。在管理上，要有针对性，比如一些农村社区建得很好，但管理跟不上，可以考虑纳入城市统一管理；再比如，农村宅基地紧张，是不是可以考虑新一代农民不再无偿分配宅基地等等，关键还是要发挥好村集体这一级的作用，充分让农民自己做主。
做好农村政策创新，既有利于农村经济发展，又有利于城镇化推进。农村改革和农村政策直接影响农民的选择，没有明确的政策，农民没有一个确切的预期，也就不会轻易做出选择。以上谈的这些，是我从”三农”的视角，就农村政策创新对推进新型城镇化的一些思考，希望能够启发大家的思维，共同为农村发展促进城镇化进程建言献策。谢谢大家！
（作者为四川省委农工委副主任）
（作者为四川省委农工委副主任）