一些生态环境违法行为的处理，往往让执法者感到心有不甘又难以言明，也让执法相对人觉得不能信服，担心会以基本相同的事实再次被处理。比如在处理生产设施建成且已排污而污防设施不确定的问题时，执法人员的关注点该在哪？是末端的污染排放，还是污防设施建设，抑或是环境影响评价？其逻辑上的先后、轻重及关联该怎么判断？再比如对于同时排放水、气、固废等要素的问题时，该怎么处罚？笔者根据多年的实践工作经验认为，要想处理好这些复杂的生态环境违法行为，需要从根本上掌握生态环境违法行为事前、事中和事后三个阶段的划分，从而清晰地判断违法行为的个数及其相互关系。

　　一、防治目标的实现可以分为事前、事中、事后三个阶段

　　生态环境违法行为与建设开发活动的实施推进过程密切相关，各个阶段都有可能出现应当予以处理的生态环境违法行为。《环境保护法》（以下简称《环保法》）第一条就明确“为了保护和改善环境，防治污染和其他公害”，意在防治，即预防和治理；第五条明确了保护优先、预防为主、综合治理等原则。在《环保法》的基础上，对于“防治”的目的，《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》等各要素法反复予以补强。

　　一是以环境影响评价为核心的事前预防。《环保法》第十九条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价；未依法进行的，规划不得组织实施、项目不得开工建设。国家为此施行了以预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）等。

　　二是以污染防治设施建设为核心的事中预防。《环保法》第四十一条规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，且应当符合经批准的环境影响评价文件的要求。《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《建设条例》）第十九条规定，需要配套建设的环保设施未经验收或者验收不合格，不得投入生产或者使用。

　　三是以排污许可证为核心的事后治理。《环保法》第四十一条规定，防治污染设施不得擅自拆除或者闲置；第四十五条规定，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。《排污许可管理条例》（以下简称《排污条例》）第十一条明确，依法取得建设项目环境影响报告书（表）批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续，才予以颁发排污许可证。

　　就调试问题而言，《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第六条规定，应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定；环保设施未与主体工程同时建成，或者应当取得而未取得排污许可证，不得进行调试。可见，环境影响评价和排污许可的关系如下：无证不得排污，而要取得许可证，就要先获得环境影响评价手续。

　　综上，关于三个阶段可以如下方式来划分。实现审批是事前阶段的结束，以获得排污许可证为界，之前为事中阶段，之后为事后阶段。

　　作为监督管理的法定主要依据和末端排污的最重要管理凭证，《排污条例》第十七条规定，排污许可证是对排污单位进行生态环境监管的主要依据；排污单位应当遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放。

　　《环保法》在必须以公共普遍适用的原则规则作为主要内容的情况下，对环境影响评价和排污许可作出了明确规定。就环境影响评价来说，除第十九条要求进行环境影响评价外，第六十一条规定，“未依法提交建设项目环境影响评价文件或者未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”；第六十三条第一项规定，建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设而拒不执行且尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，将案件移送公安机关，将处罚上升至人身罚——行政拘留。

　　就排污及其许可来说，《环保法》中除第四十五条外，还有第五十九条、第六十条、第六十三条等规定。第五十九条规定，违法排放污染物受到罚款处罚，被责令改正拒不改正，可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚；罚款处罚按照防治污染设施的运行成本等因素确定。第六十条规定，超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，可以责令采取限制生产、停产整治等措施，直至报经政府批准，责令停业、关闭。第六十三条第二项规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止而拒不执行，处理同第六十三条第一项的规定。

　　预防的有无以及效果的好坏，最终都要通过污染治理来体现。对那些不顾环境影响评价、不建设防治设施、有设施不实施运行治理的违法行为，法律、法规都有明确的处罚规定。《环保法》第四十二条规定，严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，否则，将依据第六十三条第三项规定予以处理。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》也对严重违法排放污染物行为，详细规定了限制人身自由的行政拘留和刑事处罚情形。

　　《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》将事前、事中、事后三个阶段予以明确。其第二条规定，事中监督管理，是指环保部门对本行政区域内的建设项目自办理环评手续后到正式投入生产或使用期间，落实经批准的环评文件及批复要求的监督管理；事后监督管理，是指环保部门对本行政区域内的建设项目正式投入生产或使用后，遵守环保法律法规情况，以及按照相关要求开展环境影响后评价情况的监督管理。事前问题虽无明文规定，但事中监督管理的起点，就是从经批准的环境影响评价文件及批复文件等开始的，之前的阶段，就是以环境影响评价为核心的事前预防。

　　二、现实中经常需要面对混合违法行为

　　多个生态环境违法行为混在一起，是执法者面对的常态。比如，发现违法行为时已进入生产运行阶段，但没有环境影响评价手续，或者没有验收。这时候，如果不能将建设项目理解为连续密切的发展过程，理不清三个阶段的划分，就容易陷入思维混乱、思路模糊的状态，处理起来也会顾此失彼。

　　掌握了三个阶段的划分，就能够准确判断违法行为的性质。全国人大常委会法工委2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》规定，“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环评法》第三十一条、《建设条例》第二十八条的规定作出相应处罚”。原环境保护部2018年2月22日发布的《关于建设项目 “未批先建”违法行为法律适用问题的意见》对此予以引述和解释，“未批先建”并已建成投入生产或者使用，同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为，应当分别依法作出相应处罚。也就是说，违法行为横跨几个阶段，处理时正处在第三阶段。

　　上述官方答复意见所述的违法行为，就是贯通三个阶段的违法行为。在处罚问题上，考虑到后一阶段的违法是从前一阶段未合理办理或者未严格遵守开始的，后一阶段的处罚依据只能是前一阶段获得的或者应获得的手续，毕竟法不溯及既往；而对于第一阶段的违法行为，就无法处罚。因没有涉及排污许可，“主体工程正式投入生产或者使用”就成为从第二阶段“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格”迈入第三阶段的违法界限标志，还因为不是具体案例而没有排污数据等定量支持（如超标超总量），也就不涉及有关处罚。由此可以看出，“三同时”中的“同时设计、同时施工”，都在于预防，“同时投产使用” 则在于治理。

　　《环保法》第四十七条规定的突发环境事件风险控制和应急准备，第四十二条规定的“排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任”“重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录”等，都属于与 “同时设计、同时施工”相当的 “预防”之列。还有其他众多相关规定，如环境保护有关法律法规的要求和技术标准规范等，都是如此。至于应急处置和事后恢复，以及发现的单个违法排污行为（区别于前文提到的“已建成且已排污”），比如与污染防治设施建设根本无关的随意秸秆燃烧、向水体偷倒垃圾，乃至发现的历史遗留问题等，都属于治理之列。

　　三、监督管理执法岗位是关键

　　法律是武器，亦是衡器。要把纸面上的静态规定变为现实生活中的鲜活法律，最重要的是基层一线人员的处理。因为在执法相对人看来，具体办案人员掌握着问题调查权、陈述采纳权、申辩主导权、处罚建议权等，还有可能左右接受单位领导决定的咨询导向权。因此，监督管理执法岗位的工作人员能否系统考虑、准确判断、合理处理，就格外重要。

　　执法的正确敏锐与三个阶段的合理区分，内外相关，对错相应。因此在面对违法行为时，需要以三个阶段的划分为手段，前提是要判断是否需要处罚。《行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正且没有造成危害后果的、当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。具体操作过程中，要把握好以下三个方面。

　　第一，进行阶段划分，确定所在位置。对够不上“不予处罚的”，从已知违法行为入手，系统思考，整体看待，全面调查。对处在第三阶段的，在围绕排污治理的实质问题时，同时调查之前的污染防治设施建设预防、更前的环境影响评价预防是否合法规范，尤其是第二阶段进入第三阶段的标志，即污染防治设施建成、验收、排污许可证。对处于第二阶段的，在调查污染防治设施建设重点的同时，还要调查之前的第一阶段环境影响评价，关注点在于是否获得批复。对处于第一阶段的，以环境影响评价为重点，对规划没有组织实施、项目没有开工建设的，则不能处罚。

　　第二，综合案情和证据，合理合法处理。一是按照《处罚法》第三十六条规定，把握好期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。二是坚守《处罚法》第四十条规定，掌握好事实和证据，违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。三是依照《处罚法》第二十九条规定，确定好法条竞合、合并吸收等问题。对于性质相同的，往往需要结合案情考虑。例如，预防阶段的问题，就可以被排污阶段的现实问题等所吸收、覆盖和合并，不一定都要实施调查处理；对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；对同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。四是根据《生态环境行政处罚办法》第五十五条规定，准确认定违法行为个数，对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。五是依据《处罚法》第五十七条规定，科学处理处罚决定。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，并根据不同情况分别作出行政处罚决定、不予行政处罚等规定。

　　第三，处罚决定与责令改正不要求完全对应。《处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对事中阶段问题，要责令补建与其规模相适应的污染防治设施、建立和明确环境保护责任制度及责任人等；对事后阶段问题，既要责令申请取得排污许可证，按照许可证要求规范排放种类、浓度、排放量，排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向，还要关注责令污染防治设施运行和维护要求、污染物排放口规范化建设要求等，也要注重责令自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告的内容和频次等要求等问题。

　　从以上分析可知，在责令改正违法行为的问题上，不能仅针对处罚所指向的部分，而要全面考虑（不是全部，如预防性质的污染防治费用列入工程造价等就不能），至少要包含实施处罚违法行为的改正和发现违法行为的改正，否则就不能做到一次性指出问题，既会给企业遗留被处罚隐患，也难以实现处罚的目的。从事物发展逻辑上看，尽可能从最初违法行为开始，依次向下，尤其要注意根据实施的处罚，确定具有节点、标志和决定性作用的责令改正。

　　明确案件所处阶段，是处理具体问题的起点，是分析复杂事物的源泉，更是实施行政处理，特别是处罚的首要问题。全面、系统和到位的处理，才能找准问题的根源、找全违法的表现、找好改正的目的，做到一次性解决问题，从而避免进入“选择执法”陷阱，更好实现教育改正目 的。

　　（作者单位：河南省三门峡市生态环境局）