2023年7月，全国生态环境保护大会召开，同时也迎来了全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）启动交易两周年。习近平总书记在全国生态环境保护大会上就“全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化”作了重要讲话，并对全国碳市场建设工作提出明确要求，不仅为进一步加强生态环境保护、推进生态文明建设提供了方向指引，也为建设好全国碳市场提供了根本遵循。

　　建成更加有效、更具活力、更具国际影响力的碳市场，关键在于健全碳排放权市场交易制度。健全碳排放权市场交易制度是一项艰巨的、系统的和长期的工作，应以碳达峰碳中和的战略目标要求和全国碳市场建设面临的阶段性问题为导向，持之以恒，打好法律法规、管理政策、技术标准、市场功能的组合拳。

　　一是为全社会树立了“排放有成本，减排有收益”的理念。超过80%的重点排放单位认为全国碳市场可促进碳减排。据测算，全国碳市场为发电行业全行业降低减排成本约100亿元，为全国碳市场建设营造了良好氛围。

　　二是初步构建了“部门规章+管理细则+技术规范”的政策法规体系，基本完成了全国碳市场基础设施建设，有效支撑了全国碳市场运行。

　　三是初步构建了碳排放数据管理制度，强化了碳排放核算、报告和核查管理要求，提升了碳排放管理能力。例如，实测电煤关键参数元素碳含量的重点排放单位占比由2019年的43%提升至2020年的76%。初步建立了“国家－省级－市级”三级联审数据质量监管体系，强化了数据质量日常监管，实现重点排放单位数据及支撑信息报告、核查的全流程标准化、规范化、清单化、信息化管理，使越来越多的重点排放单位自主开展碳排放精细化管理。

　　四是稳妥制定基于碳排放强度控制的排放配额分配方案。一方面，制定了分燃料类型、分机组类型、对标行业先进碳排放强度的配额分配方案，基于发电机组实际发电量为发电企业免费分配配额，且不限制发电企业生产，较好地处理了经济发展与降碳的关系；另一方面，通过全国碳市场逐渐压实了重点排放单位碳排放控制责任目标，第一履约周期配额清缴履约量为99.5%。

　　五是初步形成碳价。全国碳市场第一履约期整体运行平稳有序，约30%的重点排放单位参与碳交易，配额成交均价为42.8元/吨，价格稳中有升，未出现剧烈波动。截至2023年7月16日，全国碳市场累计成交配额量约为2.4亿吨，累计成交金额约为110亿元，成交均价为45.8元/吨。

　　六是全国碳市场正在成为彰显我国积极应对气候变化负责任大国形象的重要窗口，提升了我国在国际碳定价体系中的话语权。

　　全国碳市场建设和运行还处在起步阶段，在理念认识以及制度和能力建设方面仍存在一些问题。在理念认识方面，对全国碳市场作用定位和发展认识不统一，存在过度强调碳市场的金融属性或者过度担心碳市场对经济发展影响的现象。在制度建设和能力建设方面，法律法规体系尚未建立，现有法规层级低，处罚力度弱；尚未建立有效的部际联合监管与支持机制，专门管理队伍人手少，财政支持少；市场覆盖行业仅为发电行业，交易主体、交易产品和交易方式较少。这些问题既有全国碳市场建设的战略问题，又有全国碳市场建设的阶段性问题；既有政府在制度设计与建设方面的问题，又有制度排放单位参与全国碳市场的问题。因此，必须以问题为导向，不断建立完善碳排放权市场交易制度。

 

　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要建立健全全国碳排放权交易市场。2015年11月，习近平主席在气候变化巴黎大会开幕式上向国际社会宣布，中国要建立全国碳排放交易市场。2021年4月，习近平主席在领导人气候峰会上宣布，中国将启动全国碳排放权交易市场上线交易。2022年1月，第十九届中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习，习近平总书记强调，要充分发挥市场机制作用，完善碳定价机制，加强碳排放权交易、用能权交易、电力交易衔接协调。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中要求，健全碳排放权市场交易制度。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上要求，要推动有效市场和有为政府更好结合，将碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。习近平总书记重要讲话精神为全国碳排放权交易市场建设提供了方向指引和根本遵循。

　　党中央、国务院高度重视全国碳排放权交易市场建设。2021年发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》中，就加快建设完善全国碳排放权交易市场、发挥全国碳排放权交易市场作用作出了安排部署。

　　全国碳排放权交易市场的作用定位是，推进实现碳达峰碳中和的重要政策工具、积极应对气候变化的政策工具。全国碳排放权交易市场的建设目标是，逐渐形成有效的激励约束碳定价机制，充分发挥市场机制优化配置碳排放空间资源的决定性作用。

 

　　一是不断建立完善政策法规体系，为健全碳排放权市场交易制度夯实政策法规基础。积极推动《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）尽早出台，明晰碳交易及相关活动参与主体的责任，规范碳交易及相关活动程序；明确相关部委的监管职责，构建中央、地方、行业、社会公众多层级监管、部委联合监管体系，对碳交易及相关活动实施全流程、闭环监管；加大对违法违规的处罚力度。在《条例》框架下，修订完善碳排放权登记、交易、结算等管理办法和其他配套管理规章，不断完善法律法规和政策体系。

　　二是不断强化数据质量管理，为健全碳排放权市场交易制度夯实数据基础。排放量化是开展市场交易的前提，数据质量是全国碳市场的生命线。应在《条例》中强化数据管理要求，在《条例》框架下制定出台数据质量管理、核查机构管理的相关规定，加大对数据质量违法违规管理处罚力度。应充分发挥市场监管等部门对咨询机构、核查机构、检验检测机构等技术服务机构的监督管理作用，将碳排放数据质量管理纳入生态环保执法检查机制，建立健全信息公开和技术服务机构质量评估机制，加强对重点排放单位和技术服务机构数据质量管理的监管。要优化碳排放监测、核算和核查技术规范，注重兼顾科学性、适用性和易用性，注重碳排放核算技术规范、核查技术规范、配额分配方案之间的匹配性，做到算得准、核得清、分得合理，并在一段时间内保持技术规范相对稳定。要不断建立完善全国碳市场管理平台，充分应用数智化技术，提升数据质量管理效率和成效。

　　三是不断强化市场功能建设，推动碳排放权交易市场化。协同降碳、减污、扩绿、增长，统筹国际和国内碳定价机制建设需求，有步骤扩大全国碳市场行业覆盖范围，逐步将建材、有色金属、钢铁、石化、化工等高排放行业纳入其中。探索碳排放总量控制，适时引入有偿分配配额，建立完善配额供给调控机制。逐步丰富交易主体、交易品种和交易方式，适时引入金融机构参与碳交易，不断建立完善碳金融标准和绩效评估体系建设，为健康有序发展碳金融提供管理和技术保障。从实施碳排放总量控制、建设统一规范碳排放统计核算制度和市场交易联合监管机制为切入点，探索碳排放权交易市场、电力市场等有效衔接，实现协同增效，提升全国碳市场的整体性和完整性，提升全国碳市场市场化配置环境资源要素的能力。

　　四是加快推进温室气体自愿减排交易机制建设，构建多层级碳交易体系。温室气体自愿减排交易机制是碳排放权市场交易制度的重要补充，不仅可以通过抵消机制参与全国碳市场配额清缴履约，为重点排放单位降低配额清缴履约成本，还可以推动项目级减排活动，活跃碳市场交易，推动绿色低碳技术创新，提升交易活跃度。因此，应尽快出台“温室气体自愿减排交易管理办法”，在确保减排量质量的前提下优化简化项目审定和减排量核证管理环节，确定推动重点领域绿色低碳技术创新的项目领域，出台减排项目设计要求符合国情、技术标准对标国际的重点领域项目审定和减排量核证方法学，尽早启动温室气体自愿减排交易管理机制。此外，还应积极探索以温室气体自愿减排交易机制为平台，与“一带一路”沿线国家开展碳交易机制合作，构建绿色“一带一路”，并以此为契机，推动《巴黎协定》下国际间碳交易市场机制建设。

　　五是建立完善能力建设长效机制，为健全碳排放权市场交易制度提供组织实施保障。加强地方管理队伍建设，加强省级技术支撑队伍建设，加强财政支持，特别是及时保障碳排放核查经费支持。组织编制统一教材，培养师资队伍，开展能力建设考核等，探索开展碳排放从业人员资格管理，确保从业人员专业能力水平。

 

　　全国碳市场第一履约周期市场交易出现了“潮汐现象”“惜售现象”和“大宗协议交易量远高于挂牌协议交易量”等现象，影响了合理碳价的形成，在一定程度上阻碍了全国碳市场发挥控制碳排放功能，这在很大程度上是由于重点排放单位对碳资产管理认识不到位、碳交易能力不足引起的。重点排放单位作为碳排放权交易的主体，必须主动作为，积极参与全国碳市场交易，才能推动健全碳排放权市场交易制度，使全国碳市场充分发挥优化配置碳排放空间资源的决定性作用。

　　重点排放单位要正确认识全国碳市场的作用定位和发展目标，充分把握和运用碳市场是碳排放的激励约束机制，将碳排放配额（碳排放权）作为推动绿色低碳转型发展的生产力要素，将碳市场作为推动企业绿色低碳转型发展的市场动力。为此，重点排放单位应建立完善碳排放预算管理制度，应将碳排放管理、碳资产管理与企业绿色低碳发展的中长期战略规划相结合，与企业低成本完成配额清缴履约的交易策略相结合，改革企业与碳交易不适应的内部财务管理等制度，注重培养专业碳交易人才队伍，积极参与碳交易，并充分利用交易平台提供的规范化市场交易服务功能，实现碳排放的预算管理、合理分配和有偿使用，有效盘活碳资产。

　　在风险可控的情况下，重点排放单位和金融机构应积极探索碳金融。碳减排的关键驱动力是资金和技术，从试点碳市场和全国碳市场交易情况来看，企业对碳金融有较大需求，试点碳市场的碳金融实践也为全国碳市场发展碳金融提供了有意义的借鉴。开展碳金融，一方面有助于企业实现碳排放预算管理，做好碳排放的中长期管理规划，进一步降低企业实现碳减排目标的成本；另一方面也有助于降低企业参与碳交易的风险，并将资金引导到企业急需绿色低碳发展转型的领域。坚持服务实现减排目标的定位，注重风险防控，强化信息披露，按照国家相关法律法规和标准规范积极探索碳金融，将有助于提升全国碳市场的市场功能，有助于将资金、创新技术引导至绿色低碳发展领域，有效推动产业绿色低碳升级发展。

　　（张昕，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师）