应对气候变化是一项综合性、全局性工作，顺利实现“双碳”目标，需要生态环境、能源、住房城乡建设、交通运输、气象、自然资源以及金融等多个部门的支撑。党的二十大报告明确提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，在现有法律制度体系和行动路径下，实现“双碳”目标仍面临巨大挑战。中共中央、国务院 2021 年印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）要求，全面清理现行法律法规中与碳达峰碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调，并研究制定碳中和专项法律。加强应对气候变化的法治保障，既要加快推进应对气候变化专门性立法，还要协同推进生态环境保护立法，如污染防治法、自然资源法以及能源法等相关立法。

　　一、应对气候变化专门性立法的进展及不足

　　中国当前已建成碳达峰碳中和“1+N”政策体系，制定一部专门的应对气候变化法，有助于统一协调应对气候变化领域的管理制度，形成法律制度合力。

　　（一）应对气候变化专门性立法的进展

　　在国家层面，早在 2009 年 8月，全国人大常委会发布的《关于积极应对气候变化的决议》就已提出要把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程。 2015 年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，研究制定应对气候变化等方面的法律法规。2016 年，《国务院 2016 年度立法计划》将《应对气候变化法》列入研究项目。中国国内应对气候变化立法工作已历经 10 余年，但至今仍未出台专门性的应对气候变化法或行政

　　法规，仅有零星出台的规范性文件，如生态环境部等五部委出台的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》。自中国提出“双碳”目标后，国务院有关部门在各自领域发布了诸多规范性文件，如财政部发布的《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》、国务院国有资产监督管理委员会发布的《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》等。

　　温室气体减排是应对气候变化的核心环节。我国温室气体排放总量大、全球占比高的现状在短期内很难改变，面临较大的国际压力，亟需通过立法加强规制。当前，国务院及相关政府部门针对清洁发展机制项目、温室气体减排等已出台了一系列政府规章及规范性文件，尤其是2020 年“双碳”目标提出以来，全国碳市场建设进一步提速，与温室气体减排或碳交易相关的部门规章陆续出台或修改（见表1）。上述立法及规范性文件，为《应对气候变化法》的制定做了铺垫。

　　在地方层面，不少地方政府出台了本地区应对气候变化相关的地方政府规章及规范性文件（见表 2）。石家庄市出台了《石家庄市低碳发展促进条例》（2016）， 是全国第一部专门规范城市低碳发展的地方性立法。围绕“双碳”目标，江苏省人大（含常委会）发布《关于推进碳达峰碳中和的决定》（2022），天津市人大（含常委会）发布《天津市碳达峰碳中和促进条例》（2021）。 早期开展碳排放权交易试点的北京、上海、天津、重庆、广东和湖北，以及参与碳排放权交易的四川、福建等地区几乎都发布了碳排放权交易相关的地方政府规章或规范性文件。

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　　这些行政法规、部门规章及地方性立法，规范和推动了国内应对气候变化工作，也为《应对气候变化法》的出台奠定了充分的下位法基础。目前，上海、广东、江苏、青海、海南等地在 2021 年省（市）“两会”上提出力争实现碳排放达峰的目标，上海还提出了明确的达峰时间表。一些企业如国家电网有限公司、中国海油、中国石化等还着手开展了碳排放达峰和碳中和相关战略或方案的编制或研究工作。这些来自地方政府和企业的行动，为《应对气候变化法》涉及的地方政府、企事业等主体责任设计奠定了履行基础。地方应对气候变化立法主要结合本地区实际情况，体现地域特色。例如，《山西省应对气候变化办法》主要基于山西煤炭资源禀赋和低碳转型压力，注重提高煤的清洁开发利用技术；《青海省应对气候变化办法（2020修订）》凸显框架性特点，主要起宣示和引导作用。

　　（二）存在的主要问题

　　上述立法及规范性文件主要存在以下问题：

　　一是缺乏国家层面的专门性或综合性立法。虽然国务院已经出台了一系列应对气候变化、实施“双碳”战略以及碳排放交易的具体政策，但目前尚无专门性的应对气候变化法或综合性的碳中和促进立法。仅靠国家层面政策以及部委规章难以统领国内各部门、各行业以及各层级主体有效应对气候变化并实现“双碳”目标。

　　二是地方性立法存在局限。在立法效力和规制内容方面，地方应对气候变化相关立法或条例层级不高，管辖范围也仅限于地区范围，在碳交易相关的罚则设置、碳配额管理等问题上很难将行政手段与市场激励措施有机结合起来，导致约束力和强制性不足。在出台时间方面，国内开展碳排放权交易的地方政府在全国碳市场启动前大多出台了本地区的相关立法，这些地方性立法往往具有专项性、低位阶和阶段性， 稳定性不足且覆盖面较小，容易随着国家立法的出台或者形势变化而失效。

　　二、生态环境保护立法中应对气候变化相关规范及不足

　　污染防治和气候治理具有一定的正相关性，在国内缺少专门性应对气候变化立法的情况下，需要借鉴和借助现行大气污染防治相关制度和机制，推动应对气候变化工作尽快融入国家生态环境保护的总体布局。应不断健全生态环境保护立法中与应对气候变化相关的规范，协同推进生态环境保护与应对气候变化工作。

　　（一）国家立法中对生态环境保护与应对气候变化的协同规范不足

　　我国通过《大气污染防治法》等相关法律法规建立起较为完善的大气污染物减排制度机制，取得了较为显著的大气治理效果，污染防治攻坚战也获得了公众的理解和认可。生态环境部于 2021年 1 月发布的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出了二氧化碳和大气污染物协同减排的措施要求。二氧化碳和大气污染物排放同根同源，开展协同减排的立法建设在现实上是可行的。生态环境部对大气污染防治和应对气候变化进行监督管理，为统筹二氧化碳和大气污染物协同减排提供了体制机制保障。《指导意见》明确了相关法规政策统筹融合的工作任务，要求加快推动应对气候变化相关立法，在相关法律制修订过程中推动增加应对气候变化相关内容。

　　但是，考察国家层面的生态环保立法体系，应对气候变化或温室气体减排相关的内容相对较少，即使有寥寥条文，也规定得较为笼统，可操作性不足。比如，作为环境保护基本法的《环境保护法》仅在第六条第四款规定公民应采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。2018 年修订后的《大气污染防治法》在第二条中规定“大气污染物和温室气体实施协同控制”，但是并未在法条正文中明确规定具体的权益保障及实施机制等。森林、草原等部门是实施碳汇和固碳的重要场域，但目前仅有零星的部门规范性文件，如《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》（林造发〔2014〕55 号），而在《森林法》（2019 修订）、《草原法》（2021 修正）、《煤炭法》（2016 修正）、《环境影响评价法》（2018 修正）中均极少涉及温室气体减排或应对气候变化相关的内容。因而，国家层面的生态环境保护立法中，亟需统筹协调生态环境保护与温室气体减排，协同推进生态环境治理与应对气候变化工作。

　　（二）地方生态环境保护立法参差不齐

　　各地出台的生态环境保护立法中已有不少关于应对气候变化相关的内容，尤其是“双碳”目标提出以来，新出台的地方生态环境保护立法中大都规定了应对气候变化或者碳达峰碳中和相关内容。较具代表性的有：

　　（1）《深圳经济特区生态环境保护条例》（2021）专门设置了“应对气候变化”一章，包括一般规定、碳排放达峰和碳中和及碳排放权交易三节，是国内首个将应对气候变化作为独立板块纳入地方生态环境保护立法的地区。该条例规定，市、区人民政府应当建立应对气候变化领导协调机制，统一领导本行政区域应对气候变化工作；市、区人民政府应当定期确定并公布温室气体排放控制目标；支持建立应对气候变化技术创新体系，完善气候投融资机制。

　　（2）《浙江省生态环境保护条例》（2022） 专设“碳减排和生物多样性保护”一章，规定建立应对气候变化工作机制及碳达峰碳中和工作推进机制，逐步将碳达峰碳中和相关工作纳入生态环境保护考核体系；并作出以下规定：建立健全减少污染排放、降低温室气体排放的激励约束机制，规范碳排放配额及其交易，完善用能权、排污权、碳排放权等环境权益质押融资机制等。

　　（3）《福建省生态环境保护条例》（2022）将“推进实现碳达峰碳中和，加强生态文明建设” 作为立法目的之一，并作出以下规定：把碳达峰碳中和纳入生态省建设布局；县级以上地方人民政府建立应对气候变化工作机制；推进林业碳汇交易工作；加强大气污染的综合防治，协同推进减污降碳等。

　　（4）《青海省生态环境保护条例》（2022）规定，将碳排放强度控制任务完成情况纳入生态环境主管部门约谈内容之一；省人民政府科学编制碳达峰碳中和行动方案，制定年度实施计划，加快推动工业、交通、建筑等重点领域绿色低碳转型发展。

　　（5）《吉林省生态环境保护条例》（2020 年 11 月 27 日公布， 2021 年 1 月 1 日起施行）规定，省人民政府应当按照国家有关规定推行碳排放权、排污权、水权交易制度。

　　（6）《河北省生态环境保护条例》（2020）规定了温室气体重点排放单位有关温室气体排放的义务以及参与碳排放权交易相关的义务等。

　　（7）《广州市生态环境保护条例》（2022）规定，市、区人民政府制定应对气候变化和控制温室气体排放相关战略规划和行动方案的职责；市、区人民政府及其相关部门指导本行政区域内企事业单位和其他生产经营者加强碳排放控制和管理，推动建设碳普惠体系，建立商业激励、政策鼓励及市场交易相结合的低碳行为引导机制；相关企业事业单位和其他生产经营者应当依法开展碳排放信息报告与核查、配额清缴履约等工作；市、区人民政府及其相关部门应当采取措施，为符合条件的单位和个人申报核证自愿减排量，参与碳排放交易提供便利等。

　　（8）在市级地方性立法文件中，《烟台市海洋生态环境保护条例》（2022）规定要“提升生态系统固碳能力”；《荆门市生态环境保护条例》（2017 年 7 月公布，2018 年 3 月施行）规定发展生态环保市场，推行碳排放权和排污权交易制度。

　　总体而言，较之国家层面的立法，地方性生态环境立法规定了较多的应对气候变化或温室气体减排相关内容，体现了地方性立法小、快、灵的优势。但是考察各地生态环境保护立法中相关内容可见，地方立法中有关应对气候变化相关的内容参差不齐、详略不一，还有一些地方性生态环境保护立法并未明确规定应对气候变化相关的内容。这体现了各地在应对气候变化中承担的不同角色，也体现了地方立法部门对应对气候变化工作的不同理解或重视程度。

　　三、“双碳”目标背景下中国应对气候变化立法的展望

　　实现“双碳”目标是中国全面建设社会主义现代化过程中面临的一项艰巨任务，涉及能源转型、产业升级、资源循环利用等国民经济的方方面面，需要在充分运用和借鉴大气污染防治法治经验的基础上，大力推进各项制度创新，并尽快通过立法予以落实固定，尤其应该从推进专门性立法和完善相关立法方面着手，以更好地指导和规范全社会开展行动，助力完成中国的气候雄心目标。

　　（一）推进应对气候变化专门性立法及其体系化

　　立法是有效应对生态环境问题和应对气候变化问题的重要手段。出台专门性立法不仅能加强执行力，也具有重要的宣示价值和教育意义。尽快制定应对气候变化专门性立法，有利于促进国内产业转型升级，推动绿色、循环、低碳经济早日到来，有利于提高我国科学、精准、依法依规及高质量地履行应对气候变化国际条约，尤其是《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》；有利于向国际社会证明我国碳达峰目标和碳中和愿景的承诺是可信的，彰显负责任大国形象；有利于我国科学应对国外碳关税等不利因素，维护我国在国际贸易等方面的合法权益，为国家发展创造良好的外部环境，从而巩固我国在国际应对气候变化合作中的重要地位。

　　生态环境部已于 2021 年 7 月启动全国碳市场上线交易。目前，这项涉及私权力主体财产权转移的政策工具缺乏法律依据，尤其在碳排放配额总量确定、配额分配、组织履约和核查等方面缺乏明确的法律授权。制定国家层面的应对气候变化法，明确碳排放权的法律属性，明确各级政府及相关主管部门的监督管理职责，明确企业配额履约的法律义务及法律责任，可以为碳市场行政监管的开展和全国碳排放权交易市场的运行提供立法支撑。

　　中国应在前期酝酿了十余年应对气候变化立法工作的基础上，借鉴国际气候立法经验，尽快推进专门性法律的出台。在法律中明确国家和地方应对气候变化的管理体制、主要原则和核心制度。我国在碳减排方面已有一定的立法基础，如在碳减排目标及评价考核、统计核算、排放标准、排放配额及其交易、排放报告及核查等方面已有比较成熟的立法基础，初步建立了碳减排规划、信息公开、低碳技术目录和低碳产品认证等制度体系，并对碳排放信用管理、总量控制、气候保险、气候影响评估等制度开展了一定研究。应通过开展应对气候立法，建立统一监管和分工负责相结合的应对气候变化管理体制。

　　此外，将应对气候变化目标

　　纳入国内立法，能够有效提升国家履约能力，以法律的强制力保障缔约方对于国际公约的履约水平。在应对气候变化立法中明确提出温室气体减排目标具有多重意义：一是可为国内实施碳排放总量控制、碳预算和减排目标分解等制度提供法律依据；二是明确的目标使市场主体对碳价具有合理预期，引导社会主体和公众积极参与碳市场；三是目标入法能够提高立法的含金量，避免立法成果沦为“宣示性”“摆着看” 的法律，而是成为能够“拿来用” 的法律，从而切实发挥法律在应对气候变化工作中的推助力。在应对气候变化立法体系的构建方面，建议在相关立法中将碳排放强度和总量“双控”作为制度突破口，并根据时间需要制定与碳减排目标、碳配额分配、碳排放交易与核查等相关的行政法规、部门规章或标准指南。

　　（二）在生态环境保护立法中强化生态环境保护与应对气候变化的协同规范

　　在立法路线方面，建议修改《环境保护法》，规定温室气体减排与环境污染防治的协同领域和工作机制，以及协同或衔接的基本要求；对于难以协同解决的问题则在相关立法中规定具体的措施和要求。此外，将来制定《能源法》时也应一并规定煤炭发电、油气发电、生物质能发电等能源开发利用领域的温室气体减排及环境污染防治措施和标准。

　　在立法的衔接或协调方面，应加强《大气污染防治法》《排污许可管理条例》与应对气候变化或温室气体减排等工作的衔接协调，完善相关的规划制定、信息统计、标准化、配额分配与交易、落后设备与工艺淘汰、信用管理、评价与考核等制度和工作机制。由于大气污染防治与应对气候变化的正相关性，应发挥《大气污染防治法》与应对气候变化专门性立法的法制协同作用，避免在立法中容易出现的制度交叉重叠，从而搭建内部自洽、外部协调、逻辑融洽的应对气候变化立法体系，更好地统筹推进温室气体减排与大气污染防治工作。还要加强应对气候变化专门性立法与《森林法》《草原法》《煤炭法》等法律的衔接协调，将应对气候变化目标及相关工作逐步纳入这些相关法律的规范范围，并尽量予以具体明确，以发挥法律合力推动中国早日实现“双碳”目标。

　　（作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。原标题为《“双碳”目标背景下中国应对气候变化立法的进展与展望》）