环境问题是区域发展系统的有机组成部分，分区是区域管理的基础。环境分区管理的两个核心问题是，如何进行环境分区，以及分区后如何进行环境管理。对土壤环境管理来说，如何进行科学分区，进而建立综合的土壤环境管理体系，是一个必须回答的新课题。

我们拟从“空间管控”这一环境管理的新视角出发，基于环境分区管理理念和管理控制理论及方法，重点探讨区域土壤环境分区管理的路径。

关于管控单元

“空间管控”是环境管理的新视角。为加强环境空间管控，发达国家纷纷关注区划的研究和制定。这里首先引出和剖析一下管控单元的概念，因为这是管控分区的基础。

我们认为，从大系统控制理论来看，管控单元就是“决策单元”，下一级决策单元应接受上一级决策单元的命令。既然管控单元是一个管控系统的基本单位，那么按照逻辑学和科学方法论来说，先研究好管控单元，再基于管控单元进行管控分区应该更为科学和合理些。所以，管控单元是管控分区的基本组成和划分依据。

针对管控单元问题，有两点值得思考。

（1）明确管控单元的质量要求。

这里实际上是分三步走：第一步，对区域土壤环境基本状况进行调研，包括根据土地利用类型进行土壤功能分类，并根据污染程度和评价标准进行土壤环境质量评价；第二步，确定管控单元；第三步，明确其质量要求。

2005年～2013年，原环境保护部会同原国土资源部开展的全国土壤污染状况调查，是新中国成立后开展的首次大规模针对土壤环境的调查，初步掌握了我国土壤污染总体情况，但调查的精度对于具体区域而言尚难满足土壤污染防治工作需要，亟待在相关调查的基础上，开展更高精度的土壤污染状况详查。特别需要说明的是，对于具体区域，现行的土壤环境质量标准已经不能满足土壤污染防治工作的需要，土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复、环境影响评价等技术规范和导则亟待开展制修订工作。

这实际上也再一次强调了区域土壤环境质量评价的问题。土壤性质在不同影响因素的作用下，在不同的尺度上呈现出各异的变化规律。土壤质量的评价可在多种尺度下（宏观尺度和微观尺度下）进行。可以根据不同土地利用类型划分区域土地功能，分别开展土壤环境质量调查和评价。而土壤质量评价对象的最小单位实际上就是管控单元。所以，明确管控单元的质量要求是非常必要的，这也是开展管控分区的前提。

（2）探讨管控单元土壤污染成因分析和形成机理。

为了给出相应的质量管控体系，需要对管控单元的污染成因和形成机理进行探讨。

土壤环境是一个开放的复杂的巨系统，土壤环境质量受多重因素的叠加影响。调查表明，局域性土壤污染严重的主要原因是由工矿企业排放的污染物造成的，而较大范围的耕地土壤污染主要受农业生产活动的影响，但是，人们往往忽视了汽车尾气排放将会导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属污染，以及生活垃圾等废弃物也会带来土壤污染。

土壤污染的机理非常复杂，往往是多因素，有物理的、化学的、生物学的，整个迁移转化过程从机理上来说还是很复杂的。在这里，从宏观、中观和微观层面，给出管控单元的成因分析和形成机理研究思路：

宏观上，对造成土壤污染的经济原因、政治原因、社会原因、文化原因进行分析；

中观上，从工业生产、农业生产和城乡居民生活三个维度揭示土壤污染是如何形成的；

微观上，了解不同地块（个案）的污染因子及污染源（工业源、农业源、生活源）的分布。

针对管控单元，应该把重点放在微观分析上。特别指出的是，由于土壤污染的自身特点，在解决土壤污染问题时，要避免照搬大气、水污染治理思路和技术路径，需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，系统分析污染成因和形成机理，以便综合确定土壤污染防治思路。

关于管控分区

土壤环境管控分区的原则，是科学、合理。宏观上应该依法，微观上应该实事求是。不同功能的土地用途，具有不同的质量要求，不能搞“一刀切”。这实际上与前面对管控单元的性质要求是保持一致的。

管控分区最基本的划分法，就是按照前面的管控单元来叠置，把相同性质的管控单元划归为一个管控区。具体划分的方法，依据不同的导向和目的，可以划分为不同的区。

以往多从风险的角度探讨管控问题，而现在已进入“质量管理”的阶段，所以，土壤环境的管控，应该从“风险管控”向以“质量管控”转变。

风险是指一个事件产生我们所不希望的后果的可能性。其中，包括未来结果的不确定性或损失。风险控制是指风险管理者采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生的各种可能性，或者减少风险事件发生时造成的损失。

以风险管控为导向，土壤环境风险管控分区可划分为农用地优先保护区、农用地和建设用地污染风险重点管控区、一般管控区。这是衔接土壤环境质量标准及土壤污染防治相关规划、行动计划要求，以受污染耕地及污染地块安全利用为重点，来确定土壤环境管控目标的。当然，这里的前提是，首先要参考国家的有关标准规范，对农用地、建设用地和未利用地土壤污染状况进行分析评价，确定土壤污染的潜在风险和严重风险区域。

而以质量管控为导向，可根据土壤类型（生态保护以及健康农产品生产土壤、城镇建设与工业用地土壤），按照无污染、轻度污染和中度污染、高度污染，划分功能区、监控区和修复区。在这里，土壤环境质量被提上日程，而不仅仅是考虑其风险问题。我国现行的《土壤环境质量标准》规定的污染物主要以重金属为主，而缺少对影响土壤环境质量的关键性有机污染因子的考虑。实际上这些有机污染物在环境中存在的时间非常长，也是很不容易被自然界消纳掉的，影响非常深远。特别是，土壤环境质量标准值是土壤环境质量评价的基础。目前亟需明确目标值、指导值和临界值。如果这些明确了，那么我们就可以清晰界定土壤环境质量等级。从土壤环境质量标准的设定上来看，我国的标准虽然考虑到土壤环境质量对生态环境、农业生产和人体健康的影响，但标准化的工作尚需完善和加强。

为了推动“土十条”的贯彻落实，相关部门先后配套发布了一系列技术文件、标准和管理办法，不仅为指导、规范各地农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地调查样品分析测试工作提供了科学的技术支撑，也为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供了技术依据。

风险管控与质量管控，相互联系，也有不同侧重。质量管控更容易让公众接受，也更实在，更接地气。因为有污染不等同于有风险，有风险不等同于都要修复和治理。

关于质量管控体系

划分不同的管控分区，目的在于区别对待。土壤环境质量是衡量实施方案和管控措施的直接标尺，也就是说，管控体系的宗旨是改善土壤环境质量。

针对功能区，给出预防和保护机制。对任何污染物，无非一是防，二是治。这里强调的是防。针对功能区，要“防”字当头，预防优先。预防的目的是保护。一般来说，一旦造成土壤污染，以后再修复、治理，恢复到原有的水平，很难做到。对一些国家的土壤污染预防与治理成本分析可以发现，很多时候修复成本是防治成本的几十倍、上百倍。所以，从成本效益来讲，也要先突出预防。

针对监控区，建立土壤污染的监测与评价体系、事前—事中—事后管控系统、应急处置预案。针对土壤污染的监测与评价体系，这里一个很重要的问题就是土壤污染的监测布点。监测点位的合理性，它的精度要求，都是需要关注的。这里面包括不同类型的农业用地、林地、草地的监测布点，还有不同类型的建设用地的监测布点。通过布点，建立土壤环境质量监测网络，通过这项工作，不仅能够进行摸底，而且持续工作下去，能对整个监控区土壤环境质量的变化有一个动态持续的跟踪，有利于今后土壤环境保护工作的持续开展。另外，从过程的角度看，管理控制可以分为前馈控制、现场控制和反馈控制，所以，针对监控区，可以建立面向全过程的事前—事中—事后管控系统，通过对土壤环境质量进行监测和控制，实时掌握土壤环境质量的状况。只有全面掌握了土壤环境质量状况，才能根据不同的环境质量状况，采取有针对性的治理措施。还有，就是应重视土壤污染的应急管理，做好应急处置预案。因为与常规污染场地相比，污染场地应急处理必须在短期内及时迅速完成实施，而且要保证高要求和高标准，这就要求马上开展污染场地的污染类型、范围和程度调查，在此基础上拿出应急处理方案。而如果早有准备，就不至于发生“手忙脚乱”的现象。

针对修复区，给出协同治理方案。我国土壤污染严重的形势，不仅有现在很重要的存量问题，还有将来面临的压力和挑战的增量问题。土壤修复是指通过物理、化学和生物的方法转移、吸收、降解和转化土壤中的污染物，使其浓度降低到可接受水平，一般包括生物修复、物理修复和化学修复3类方法。由于土壤污染的复杂性，有时需要采用多种技术。

（来源：《中国生态文明》杂志；杜栋，河海大学系统工程与管理创新研究中心教授，主要从事环境管控、系统工程研究）