国务院于2016年12月初印发的《“十三五”生态环境保护规划》，是落实统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念指导生态环保领域的战略安排，是实现生态文明领域改革、补齐全面小康环境短板的施工图。

作为问题导向、目标导向明确的三大补短板专项规划之一，《规划》对“十三五”期间的生态环境保护工作做了高度、深度、广度都前所未有的重大部署。那么，落实到具体工作中，“十三五”期间的生态环境保护工作有哪些重点？地方政府如何调整工作重心？

一、环境质量目标管理是重中之重

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，“十三五”期间生态环境质量总体改善。而现阶段，多领域、多类型生态环境问题交织，生态环境与人民群众的期待差距较大，提高环境质量成为当前核心任务。《规划》首次把环境质量目标作为约束性指标纳入规划，其中包括空气质量、水环境质量、土壤环境质量。

1. 大气环境质量目标管理与限期达标。《规划》要求，到2020 年，地级及以上城市空气质量优良天数比率超过80%，细颗粒物未达标地级及以上城市浓度下降18%，二氧化硫、氮氧化物分别减排15%。

各省（区、市）要对照标准，实施城市大气环境质量目标管理，未达标的城市，应确定达标期限，向社会公布，并制定实施限期达标规划，明确达标时间表、路线图和重点任务。“十三五”期间实现全国地级及以上城市二氧化硫、一氧化碳浓度全部达标，细颗粒物、可吸入颗粒物浓度明显下降，二氧化氮浓度继续下降，臭氧浓度保持稳定、力争改善。在细颗粒物和臭氧污染较重的京津冀等16 个省（直辖市）实施行业挥发性有机物总量控制，全国排放总量下降10% 以上。

2. 实施以控制单元为基础的水环境质量目标管理。《规划》要求，到2020年，地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例超过70%，地表水质量劣Ⅴ类水体比例低于5%，化学需氧量、氨氮分别减排10%。

依据主体功能区规划和行政区划，划定陆域控制单元，建立流域、水生态控制区、水环境控制单元三级分区体系。实施以控制单元为空间基础、以断面水质为管理目标、以排污许可制为核心的流域水环境质量目标管理。明确划分控制单元水环境质量责任， 全面推行“ 河长制”。自2017 年起，各省份要定期向社会公开控制单元水环境质量目标管理情况。

建立地级及以上城市建成区黑臭水体等污染严重水体清单，制定整治方案，细化分阶段目标和任务安排，向社会公布年度治理进展和水质改善情况。到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体比例均控制在10% 以内。改善河口和近岸海域生态环境质量，到2020 年，沿海省（区、市）入海河流基本消除劣V 类的水体，全国自然岸线（不包括海岛岸线）保有率不低于35%。

3. 分类防治土壤环境污染。《规划》要求，到2020 年，全国受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90% 以上。

自2017 年起，各地要逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。长江中下游、成都平原、珠江流域等污染耕地集中分布的省（区、市），应于2018 年底前编制实施污染耕地治理与修复方案。

2017 年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置，到2020年，实现土壤环境质量监测点位所有县（市、区）全覆盖。2017年底前，发布土壤污染治理与修复责任方终身责任追究办法。

4. 以专项治理推进达标排放与污染减排。自2017 年起，地方各级人民政府要制定本行政区域工业污染源全面达标排放计划，确定年度工作目标，每季度向社会公布“黄牌”、“红牌”企业名单。各省（区、市）应于2017年底前制定专项治理方案并向社会公开；实施造纸、印染等十大重点涉水行业专项治理方案，对治理不到位的工程项目要公开曝光。地方各级人民政府要完善重点排污单位污染物超标排放和异常报警机制，逐步实现工业污染源排放监测数据统一采集、公开发布，2019 年底前建立全国工业企业环境监管信息平台。

二、强化生态空间管控

《规划》提出，以生态空间管控引导构建绿色发展格局，从源头保护生态环境。

1.全面落实主体功能区规划。强化主体功能区在国土空间开发保护中的基础作用，推动形成主体功能区布局。依据不同区域主体功能定位，制定差异化的生态环境目标、治理保护措施和考核评价要求。实施海洋主体功能区规划，优化海洋资源开发格局。

2.划定并严守生态保护红线。按照山水林田湖系统保护的思路，实现一条红线管控重要生态空间，形成生态保护红线全国“一张图”。按照自上而下和自下而上相结合的原则，各省（自治区、直辖市）在科学评估的基础上划定生态保护红线，并落地到水流、森林、山岭、草原、湿地、滩涂、海洋、荒漠、冰川等生态空间。2017 年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（市）划定生态保护红线；2018 年底前，其他省（区、市）划定生态保护红线；2020 年底前，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，基本建立生态保护红线制度。建立监控体系与评价考核制度，对各省（区、市）生态保护红线保护成效进行评价考核。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》已于2016 年11 月深改组会议审议通过，《意见》的发布实施将进一步明确生态保护红线划定工作的原则与路线。

3. 推动区域绿色协调发展。推动京津冀地区协同保护，共建坝上高原生态防护区、燕山—太行山生态涵养区；创新生态环境联动管理体制机制，构建区域一体化的生态环境监测网络、生态环境信息网络和生态环境应急预警体系，建立区域生态环保协调机制、水资源统一调配制度、跨区域联合监察执法机制，建立健全区域生态保护补偿机制和跨区域排污权交易市场。到2020 年，京津冀地区生态环境保护协作机制有效运行。

推进长江经济带共抓大保护，建设水清地绿天蓝的绿色生态廊道。上游区重点加强水源涵养、水土保持功能和生物多样性保护，严控水电开发生态影响；中游区重点协调江湖关系，确保丹江口水库水质安全；下游区加快产业转型升级，重点加强退化水生态系统恢复。

推进“一带一路”绿色化建设。“一带一路”沿线省（区、市）要积极推进产业结构升级，推动绿色产业链延伸。编制实施“一带一路”沿线区域生态环保规划。

三、加强生态保护与修复

与过去以污染防治为主的规划不同，《规划》加强了生态保护与修复的内容，将筑牢生态安全屏障与加大环境治理力度放在同样重要的位置，是一项重大变化，也反映了现阶段保护与发展理念的重大转变，“山水林田湖是一个生命共同体”“绿水青山就是金山银山”，坚持保护优先、自然恢复为主，推进重点区域和重要生态系统保护与修复，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升各类生态系统服务功能。

1. 深化国家重点生态功能区管护。制定国家重点生态功能区产业准入负面清单，制定区域限制和禁止发展的产业目录。优化转移支付政策，强化对区域生态功能稳定性和提供生态产品能力的评价和考核。支持甘肃生态安全屏障综合示范区建设，推进沿黄生态经济带建设。

2. 优化保护地建设与管理。优化自然保护区布局，将重要河湖、海洋、草原生态系统及水生生物、自然遗迹、极小种群野生植物和极度濒危野生动物的保护空缺作为新建自然保护区重点，建设自然保护区群和保护小区，全面提高自然保护区管理系统化、精细化、信息化水平。开展自然保护区土地确权和用途管制，有步骤地对居住在自然保护区核心区和缓冲区的居民实施生态移民。到2020年，全国自然保护区陆地面积占我国陆地国土面积的比例稳定在15%左右，国家重点保护野生动植物种类和典型生态系统类型得到保护的占90% 以上。整合设立一批国家公园，加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。加强风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、沙漠公园、地质公园等各类保护地规划、建设和管理的统筹协调，提高保护管理效能。

3. 修复生态退化。加强长江中上游、黄河中上游、西南岩溶区、东北黑土区等重点区域水土保持工程建设。加强“一带一路”沿线防沙治沙，推进沙化土地封禁保护区和防沙治沙综合示范区建设。继续实施京津风沙源治理二期工程，进一步遏制沙尘危害。以“一片两江”（滇桂黔石漠化片区和长江、珠江）岩溶地区为重点，开展石漠化综合治理。到2020年，努力建成10 个百万亩、100 个十万亩、1000 个万亩防沙治沙基地。加强历史遗留矿山地质环境恢复和综合治理，建设一批“无尾矿山”，推进工矿废弃地修复利用。

4.构建生物多样性保护网络。开展生物多样性本底调查和观测，到2020 年，基本摸清生物多样性保护优先区域本底状况。实施濒危野生动植物抢救性保护，保护、修复和扩大珍稀濒危野生动植物栖息地、原生境保护区（点），优先实施重点保护野生动物和极小种群野生植物保护工程。调整修订国家重点保护野生动植物名录。加强生物遗传资源保护，建立生物遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享制度。强化野生动植物进出口管理，防范生物安全风险。

四、制度探索与先行先试

《规划》提出，以改革创新推进生态环境保护，转变环境治理理念和方式，改革生态环境治理基础制度。按照自上而下与自下而上相结合的原则，地方应当积极参与制度探索实施，先行先试，以试点、试验、示范创建工作推进生态环境保护和治理。

1. 制度探索实施

推动“多规合一”。以主体功能区规划为基础，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单的技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。自2018 年起，启动省域、区域、城市群生态环境保护空间规划研究。

探索编制自然资源资产负债表，建立生态环境价值评估制度，开展生态环境资产清查与核算。在完成编制自然资源资产负债表试点基础上，逐步建立健全自然资源资产负债表编制制度。建立生态环境损害责任终身追究制，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务，对构成犯罪的依法追究刑事责任。

推进战略和规划环评。在完成京津冀、长三角、珠三角地区及长江经济带、“一带一路”倡议环评基础上，稳步推进省、市两级行政区战略环评。探索开展重大政策环境影响论证试点。深入开展城市、新区总体规划环评，强化规划环评生态空间保护。地方政府和有关部门要依据战略、规划环评，把空间管制、总量管控和环境准入等要求转化为区域开发和保护的刚性约束。

全面推行排污许可，2017 年底前，完成重点行业及产能过剩行业企业许可证核发，建成全国排污许可管理信息平台。到2020年，全国基本完成排污许可管理名录规定行业企业的许可证核发。

开征环境保护税。全面推进资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间范畴。落实环境保护、生态建设、新能源开发利用的税收优惠政策。

建立健全生态环境损害评估和赔偿制度。2017年底前，完成生态环境损害赔偿制度改革试点；自2018 年起，在全国试行生态环境损害赔偿制度；到2020年，力争在全国范围内初步建立生态环境损害赔偿制度。

建立生态环境监测信息统一发布机制，全面推进大气、水、土壤等生态环境信息公开，推进监管部门生态环境信息、排污单位环境信息以及建设项目环境影响评价信息公开。各地要建立统一的信息公开平台，健全反馈机制。建立健全环境保护新闻发言人制度。

2. 推进试点示范工作

以体制创新、制度供给、模式探索为重点，积极参与国家生态文明试验区建设。到2017年，试验区重点改革任务取得重要进展，形成若干可操作、有效管用的生态文明制度成果；到2020年，试验区率先建成较为完善的生态文明制度体系，形成一批可在全国复制推广的重大制度成果。

深入实施生态省战略，以市（县）为重点，广泛开展生态文明建设示范区创建，提高示范区建设的规范化和制度化水平。到2020年， 全国将创建60-100个生态文明建设示范区，以区域平衡原则扩大创建省、市（县）范围。创建指标将全面对接国家生态文明试验区建设标准，生态省、生态文明建设示范区将成为国家生态文明试验区制度成果的转化载体。

深入推进重点政策制度试点示范。开展农村环境保护体制机制综合改革与创新试点。试点划分环境质量达标控制区和未达标控制区，分别按照排放标准和质量约束实施污染源监管和排污许可。推进环境审计、环境损害赔偿、环境服务业和政府购买服务改革试点。开展省级生态环境保护综合改革试点。

五、以党政责任制度保障生态环境保护与治理

《规划》要求落实政府生态环境保护责任。建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，加强监督检查，推动落实环境保护党政同责、一岗双责。省级人民政府对本行政区域生态环境和资源保护负总责，对区域流域生态环保负相应责任，统筹推进区域环境基本公共服务均等化，市级人民政府强化统筹和综合管理职责，区县人民政府负责执行落实。

2016年12月，两办印发《生态文明建设目标评价考核办法》，进一步规范了生态文明建设目标评价考核工作，对各省、自治区、直辖市党委和政府实行年度评价、五年考核，强化省级党委和政府生态文明建设的主体责任。考核内容主要包括国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况，突出公众的获得感。考核结果将结合领导干部自然资源资产离任审计、领导干部环境保护责任离任审计、环境保护督察等结果，形成考核报告，经党中央、国务院审定后向社会公布。考核结果将作为各省、自治区、直辖市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。对生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定，进行责任追究。

环境保护部将整合各类生态环境评估考核，在2018年、2020年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核，评估考核结果向国务院报告，向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

（来源：《中国生态文明》杂志）