现代生态环境治理体系，应以合作与信任为基础
发表时间：2021-10-28
来源：《中国生态文明》杂志；作者：沈百鑫
现代生态环境治理体系
应以合作与信任为基础
文|沈百鑫
挑战：从整体上说，源头治理和全过程管理以及生态系统理念和制度还没能突破体制的天花板。根本：信任体系和引导自律机制的构建，其中包括法治与问责的问题。监管：要逐步以“最佳可行技术”和环境质量依规划达标来取代“达标排放”作为环境许可的核心要件。治理：要跳出“治污”的天花板；强调源头治理、风险预防及损害担责原则；科学技术与法治理念是生态环境治理的两条腿，而精准治理是想要达到的最终效果。法治：逐步树立以引导守法为主、惩治违法为辅的环境执法观念；将环境治理责任向纵深推进，形成政府多层级治理体系；增强经济界的自治能力，促进社会多方治理；等等。随着技术、经济和社会的发展，我国生态环境政策与法律发展日益转向内生需求和内源驱动。近十多年来，尤其是 2013 年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，我国生态文明建设在深化改革的大框架下，致力于“实行最严格的源头保护、损害赔偿、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度”，致力于建立系统完整的生态文明制度体系，生态环境治理政策与法律制度的构建取得了历史性进展。生态环境治理正在从主要依靠禁令或规范型强干涉手段转向更好地结合经济性手段，更韧性地符合市场规律。在 2019 年，“治理能力与治理体系”已上升到了国家的重大政策层面。“治理”强调程序正义保障和社会各方力量互动，形成多层次、多主体的良性互动。从整体来看，现在的生态环境保护工作仍然是以调整人与人的关系为核心的。正确处理人与自然的关系，最终要体现为保护大多数人对优美环境的利益需求、限制一部分人破坏生态环境行为，落实到包含代际公平和全球正义理念的生产、生活方式上来。在现代生态环境保护政策框架下，人与人之间已经不再局限于传统法律重视的物理空间直接相接触的关系，而是增加了代际关系、国际关系和全人类利益的考量。现代生态环境政策，体现了对现代性的反思与解构，是对大规模工业化、城市化以及全球化道路的适当修正与调适。发现、认识和肯定生态环境的功能和价值，伴随着一个从“危害救治”到“危险防卫”再到“风险预防”的敏感度感知和认识过程，也是致力于一种从“资源可持续性”到“环境可持续性”的维度扩展的任务转型。反映在生态环境治理工作上，也是这样一种从补救到应对以及最后回归到合规监管，强调规划制度和行为准入，进行风险预防和达标建设的发展过程。1972 年的《人类环境宣言》指出，“在发展中国家，环境问题大半是由于发展不足造成的，因此，必须致力于发展工作；在工业化的国家里，环境问题一般是同工业化和技术发展有关”。可以说，我国环保政策成长早期所面对的，主要是经济社会发展不足造成的问题；而当前生态环境保护工作既要面对经济社会发展不足的问题，也要面对工业化、城镇化和技术发展过快带来的生态环境问题，甚至部分任务相冲突，因此更加复杂。这也反映于我国社会主要矛盾的转变，从原来的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这种转变整体反映了中国社会超越对“物质文明需要”转向“美好生活”的价值追求，意味着要同时实现多个目标。实 现“ 美 好 生 活” 目 标，我们还面临一些挑战，其中，既有经济、社会和环境因素各自内部的问题，又有三者之间的发展不平衡不充分的问题。在经济与技术层面，生态环境保护必然会与以资源和环境投入为代价的传统经济发展模式发生冲突。尤其是在科技储备的层次梯度还比较有限的阶段，创新经济仍不能完全替代传统落后产能，落后产能从较发达地区向较落后地区的转移中也未能实现技术升级。在社会制度层面，生态环境治理的机制体制本身也在一定程度上存在可持续性问题。从体制上看，基层生态环境系统，还在一定程度上存在避错免责、不敢创新等现象。在机制上，环评、许可、规划等制度还没有完全理顺。从整体上说，源头治理和全过程管理以及生态系统理念和制度还没能突破体制的天花板。另外，在一定程度上，现行治理模式与生态环境科学发展的现状也有差距。比如，已有水环境专家明显对优先污染物表现出担忧，而现行的层层考核仍局限在几个传统指标上，不能全面反映水质状况，更不能反映水生态、水体健康的状况。危机意识和反思能力也是国家治理能力的一个重要方面。当前我国生态环境治理，在逐步构建压实党政责任的制度体系和频繁出台政策文件的同时，要强化“法律－制度－权利”之治。在治理能力与治理体系现代化建设过程中，需面对一个根本性的问题，就是信任体系和引导自律机制的构建，其中包括法治与问责的问题。落实责任是法律得以全面履行的保障，但法律本身不是为了追责和问责，而是为了实现守法、合规、履责。法治的最大效益是可预期性。法治是对监管的限制，对行政干预的约束，是要强化行政关系中行政相对人的权利地位、程序保障及司法救济。法治也追求效益，但这种效益是整体效益，是通过各方对自己行为的可预测来保障整体社会有效运行和平衡发展的速度，而不是追求局部、个别效益。需要注意的是，在现行制度构建中，不能侵蚀社会运行最基本的人与人之间的信任关系，不能损伤生态环境监管事务的信任基础。信用体系的构建，以“信”为起点，即信任是信用的前提，以“信”为“用”。内生动力才是可持续的，自律是创新的源泉和成功的最主要支撑。同时，信任是对自由和创新的精神支撑，是具有自我造血功能的改革动力。“放管服”是给企业自由呼吸的空间，非常重要。同时，具有更多信息和监管引导手段的国家力量，不仅要加强事中事后监管，还要加强事前准入监管。这是对企业和投资者负责的态度，是国家利用信息优势进行综合评估、为资本长期安全的真正考量，是对市场机制的必要补充。有专家认为，要逐步以“最佳可行技术”和环境质量依规划达标来取代“达标排放”作为环境许可的核心要件。做好环境保护工作，最终一定要落实到行业和企业，落实到原料、生产流程和产品的绿色环保等环节。绿色生产必然需要从末端污染治理前推到生产原料、产品设计、生产流程及污染治理的全过程。监管部门不仅要盯住排放口，还要深入到生产过程中，甚至介入到产业布局和空间规划中。这个理念也体现在了最近几年来的江苏省环境帮扶政策上。扶持真正意义上的绿色生产，才能给经济和社会发展“健康预防”。此外，还要强调生态环境系统治理。首先，要跳出“治污”的天花板。既然是治理能力与治理体系现代化建设，就应该是生态环境治理，而不只是治污。其次，生态环境工作一直强调源头治理、风险预防及损害担责原则，只有在这些原则指导下，治污才有先进性和解释力度，才能实现精准。最后，科学技术与法治理念是生态环境治理的两条腿，而精准治理是想要达到的最终效果。精准治污类似精准医疗，目的是用最小的成本来避免不必要的损害。在生态环境领域，只有掌握全产业链、全过程、技术进展、制度体系以及权益平衡，才能实现精准治理。在环境法规和标准的制订层面上，需要规范和强化生态环境领域地方行政法规的授权和程序规定，尤其是强化调研与意见征求程序，包括对征求到的意见的详细反馈。要确保制度、标准和法规都有的放矢。对于根本性制度要进行长期性研究，对于应急性制度要明确限定实施时效。要强化生态环境综合治理，将环境治理责任向纵深推进，形成政府多层级治理体系。构建纵向的环境治理责任在内的各级政府治理综合系统的评价体系（资源与环境的政府审计制度）。在抓紧和细化生态环境部门政策与法规的同时，应将环境保护任务向上传递到政府整体，由层级政府分解落实到各行政部门，为全生命周期整合生产链条和源头环境风险预防提供政治与体制框架，实现环境保护任务的横向平衡。转变环境治理理念，逐步树立以引导守法为主、惩治违法为辅的环境执法观念。执法是执行法律的简称，是国家和社会共同落实法律的总称。法律需要有国家强制机关为后盾，但法律规范在社会中无声的自运行才是现代法治社会的理想境界。反映在生态环境保护上，为贯彻“高质量发展”理念，需要将现行的以污染防治为主的“非常态”的末端应急监管，转变为以“最佳可行技术”为核心的环境许可准入管理和以规划机制下的环境质量达标治理体系，并加强事中事后监管，系统衔接。增强经济界的自治能力，促进社会多方治理。在政策快速发展与转型中，国家（政府）和社会并不能像经济界自身那样敏感和有动力，因此在引导产业升级改造时，应当为经济、社会、环保的平衡发展提供一定的时间，为经济和行业自治提供一定的空间，保障经济发展的持续性与安全性。在新旧制度转换中，也要有一定的技术更新余地和灵活性。保障程序正义，维护行政相对人权利救济途径。在环境行政执法中，要强调程序合法正当，通过过程记录保障可溯可查。由此也可保障企业权利的救济途径。同时，还要弱化环境执法的错案追责和惩戒措施，为合作型、人性化的环境执法提供政策和法律空间。构建和完善企业内部环境合规机制，落实致因人担责原则。将严格环境执法转变和内化为企业自愿型的自觉守法。强化企业环境专职人员和专门环境合规制度建设，加快和综合促进建设项目环境评价制度向环境许可制度的程序融合，在保障环境利益的同时加快环境许可审批程序。( 作者单位：江苏省环境科学研究院。原标题为《厚培信任 实现新均衡——生态环境保护的制度之治》）
