国务院发展研究中心等研究机构数据显示，经济增长方式带来了GDP的快速增长，同时给自然资源和生态环境造成了严重损害。每年因环境污染造成的经济损失占GDP的5.8%。

近年来发展理念深刻转变，“绿水青山就是金山银山”的生态文明观，越来越成为全社会的共识。对于生态环境的保护，财政支持政策也在不断加强。

近日，财政部发布了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》的通知。进一步规范转移支付分配、使用和管理，发挥财政资金在维护国家生态安全、推进生态文明建设中的重要作用。

有专家建议，在生态环境保护绩效考核方面，应在资金拨付是否到位、资金周转、闲置率等财政系统考核标准外，建立国家层面较为完善的环保考核标准。

转移支付支持范围有所扩大

今年6月份，环保部发布的《2016中国环境状况公报》中数据显示，我国整体生态环境质量总体向好。

以空气质量为例，2016年，338个地级及以上城市平均优良天数比例为78.8%，比2015年上升2.1个百分点。细颗粒物(PM2.5)平均浓度比2015年下降9.1%。

“生态环境的向好，与我们国家对于生态环保的财政投入是分不开的。”东北财经大学财政税务学院教师杨晓萌指出。

9月6日，财政部发布了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》(以下简称《办法》)，同时废止《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》(财预〔2015〕126号)。《办法》在明确设立重点生态功能区转移支付的同时，并进一步规范支付支持范围、资金分配原则、计算方式等方面的内容。

据杨晓萌介绍，从2008年以来，中央财政开展对国家重点生态功能区转移支付试点。有了中央财政大力支持，“重要生态功能区转移支付的试点范围由最初的17个省，如今逐步扩展到辐射全国的程度。”

《全国生态功能区划》数据显示，全国生态保护极重要区面积为343.6万平方公里，较重要区面积为204.6万平方公里，分别占全国国土面积的35.8%与21.3%。两者总面积为548.2万平方公里，占国土面积的57.1%。

对于生态功能区的选定上，杨晓萌告诉法治周末记者，根据以往财政部对重点生态功能区转移支付的办法，国家重点生态功能区的选择是依据环保部、中科院等编制的《全国生态功能区划》为主要参考。

《办法》中规定的转移支付支持范围较以往有所扩大，增加了“选聘建档立卡人员为生态护林员的地区”，并将“生态护林员补助”算入了“重点生态功能区转移支付应补助额”中，这是一个较以往不同的特点。

这也是今年以来，多个生态资源地区精准扶贫工作的新方法，《办法》将这一部分地区(“选聘建档立卡人员为生态护林员的地区”)列入转移支付范围，有助于实现生态保护和贫困群众脱贫的双赢。

中央财政转移支付如何实现

山东工商学院财政处处长、教授梁星介绍，之所以叫转移支付，是因为中央和地方财政的钱一大部分来自于税收，地方财政压力较大时，中央财政需要帮助地方解决一些困难。“税收的主要目的不是从哪里收上来，用到哪里去，而是收上来以后用到最需要的地方去。以促进区域间、中央和地方之间的协调发展。”

“而且中央财政对地方财政在不同领域有不同的转移支付，不光是生态环保领域。其他领域，例如，扶贫、三农，教育等领域都有专项或一般的转移支付。”

杨晓萌也向记者介绍说：“生态保护的投入，也理应由中央政府财政支出来解决，以缓解重点生态功能区地方政府在生态保护上的财政支出压力。”

杨晓萌曾在文章中指出，目前与政府资金转移有关的方式有三种，分别是生态补偿、财政补贴和转移支付。

其中生态补偿的实现需要有一定条件，就是有损失发生。补偿包括重建生态系统以及对利益相关人进行的补偿；财政补贴与价格变动是联系在一起的，是一种经济调控手段。和前两种不同，转移支付主要是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。另外，转移支付资金可以用于财政补贴。

“据我了解，目前的转移支付资金，是每年根据每个省的具体数据指标以及计算公式算出来的。由中央财政资金拨到到省里，再按国家规定的使用用途来用。”杨晓萌说。

“国家税收有限，近年来，国家税收减免很多，财政税收会受一些影响。”梁星指出，但是根据《办法》来看，还是体现出“好钢要用在刀刃上”的特点。

综合《办法》和已被废止的《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》(财预〔2015〕126号)两文件来看，都明确提出，“当年测算转移支付数额少于上年的省，中央财政按上年数额下达”“转移支付资金总额不得低于中央财政下达的重点生态功能区转移支付额”，说明中央对生态文明建设给予极大重视。

生态保护绩效考核无专门标准

《办法》指出，对于生态保护的考核作为奖惩的依据，明确“对象为重点生态县域，根据考核评价情况实施奖惩，对考核评价结果优秀的地区给予奖励。对生态环境质量变差、发生重大环境污染事件、主要污染物排放超标、实行产业准入负面清单不力和生态扶贫工作成效不佳的地区，根据实际情况对转移支付资金予以扣减”。

“据我所知，对于生态保护的绩效考核，国家现在还没有统一、专门的考核标准，还是随着财政体系的绩效考核来进行的。”杨晓萌告诉法治周末记者，也就是，按照财政资金拨付的到位率、资金周转闲置率等一套财政系统评价标准来考评。

“至于财政资金投入后，能够产生多少生态效果，通常是按照各地的学者或业内人士所制定的模型和公式来计算。”杨晓萌指出，测评目前大多是地方性做法，国家层面没有统一安排。

因为各地自然资源禀赋不同，也无法统一，但是一些好的办法可以加以借鉴，未来有可能会形成国家层面的标准。“例如，一些地区在测评水资源时利用某一层段水界面水质指标进行考核。”

杨晓萌以水资源的测评为例指出，在中央财政主导的纵向转移支付以外，可以根据各地区情况，建立以中央政府牵头的横向转移支付机构。

她认为，一些跨省际间的流域，可考虑以出省断面水质考核指标为测算因素，水质优于考核目标的，由下游省份向上游省份支付生态补偿金，水质劣于考核目标，由上游省份向下游省份支付生态补偿金。