党国英：人本城镇化的土地规划理念
发表时间：2014-11-19
来源：农村论坛
作者：党国英
关注农村的城市化问题就最后不得不关注土地规划问题。我们一起先考虑这样一个问题，就是生态保护被我们看作一个非常典型的公共体征，一般的说法如果政府权力集中，集中度高，那么有助于解决这个问题。那么我们都知道我们国家政府权力的集中度比较高，我们的土地又是公有制。大家说土地是公有制，但使用的情况就无所谓公有和私有，但我要告诉大家另外一个数，就我们国家的这个城市建成区真正的由老百姓使用的就是一个居民区的比重一般在25%左右，而欧美国家这个数字在40%左右。东京这样一个地方号称是人多地少，整个日本都这样，但是他的居民区占城市建成区的比重达到了59.2%，这59.2%又分享的话大概是34%左右是什么？是独栋房屋，剩下的百分之二十几是复合住房，就楼房，我们说的这个数据。这个告诉我们公共部门占据多，企业占据多，但是我们环境怎么样呢？上午咱们一些领导同志都讲了不怎么样。咱们成都全国认为成都比较好，一个特点就是离开市中心，比如说三四十公里，它的这个反差不大，不像北京、武汉这样的地方离开市中心走上三十公里、四十公里立刻就好像是天壤之别，山西省这样一个煤炭大省其实它也有好的，进城相当不错。但全国来看确实很差，很失败，我们觉得很有压力，那么为什么？为什么是这样？检讨一下有很多的原因，那么我只说关于规划方面的，规划有体制的问题，也有理念的问题，说到理念我都不强调什么环保理念，环保这个问题现在基本上有共识，我们是要实现这个环保的这样一个目标的前提之下，我们要解决其他的一些，影响我们行为的一些理念的问题，而我今天讲的这些理念在我的阅读和交往当中，发现我们普遍的供应，时间15分钟我要把这个问题尽量的点到为止。
关于这个问题我们有一个比较长篇的一个报告，详细的一些内容我就不多说了，有兴趣的同志可以找来看一看。第一个理念就是自制，这不是强调政治概念，公共性的问题它是分层次的，如果说人家一个区域自己能解决，解决的问题不影响这个区域以为的这样一些公共决策，就让人家自己完成。这个道理说起来很抽象，我就愿意给发展放这个图片，就是我们对嘉兴市几个镇做过分析，特别有意思。就是政府管得少的这个镇，规划弱的这个镇最漂亮，这个是很有意思，因为时间问题我不多说了。
第二个理念就是我们叫土地所有者有限权的问题。我现在放一个图片，这样一个图片上的这个街道景观在我们国家几乎是肯定不会发生的，因为大家看到高楼当中所夹的小型的楼房，因为采访等等问题就把这个灭掉了，我们一般不能搞，这是日本的东京。但这个是比较典型的，回头过来刚才就是陈先生讲到的，那么长时间里这个几乎是零增长，这个国家你看老百姓心气平和，没有大的社会冲突，跟老百姓的财产侵害、居住侵害有密切关系。人家世世代代在这个地方住，公权要干预那恐怕需要很特别的规则，这个我认为特别重要的问题。我们还可以解释叫居民的原著民的优先权的问题，时间问题我就不多说了。
第三个消极规划的问题。我们仍然拿这些东京来说事的话，这个就是新干线的枢纽地区，它那个是不可能有钉子户。那样一个枢纽地带有钉子户那个工程没有办法弄。一个规划区可能是20%的地是枢纽设施，其他的地不是枢纽设施，那么其他的地是不是也要严格的规划呢？能不能提出一个负面清单？然后让老百姓就是如何不违反负面清单的话，让老百姓想干什么都干什么？可以。于是我们就看到一个景观的多样性。那么这样的情况下就大大的减少了强制拆迁的可能性，因为什么？因为你只要不出动那个负面清单的话，你想怎么做就怎么做。20%的地我们能不能找到不用拆迁的，一般来讲是可以的。所以这个二八原则消极规划里的核心非常有助于减少我们这种强制拆老百姓房子的，说起来很容易激动，古今中外哪有像我们这二十来年这样大规模的拆老百姓的房子，有吗？我看没有。出过一些原因里面规划里面有，这是这个问题。
这个问题还有一个，就是我们这儿放四个方面，因为时间问题我就不多说了。这四个图片落起来是两组图片。当年规划的时候最后经过两三百年发展规划以后，它是现在看到的这样一个格局，为什么变化呢？因为认为的大空间尺度上的这种规划违反了自然规律，甚至我们也可以说生态保护基础性的原则。因此不到两百年的时间左右，就恢复成原来的那个面貌，特别是一些河流河道，基本上把那个东西冲垮。最核心的地方没有变，因为那是原来的皇宫。皇宫的维护人们投入极大的经历，极大的成本，所以这个皇宫的这个占地格局没有变化，我就回头过来说我刚才讲我们有一些地方搞得不错，但是如果真是怀疑你可不可持续啊，不说哪一个地方的，就说中原某省某地大概30户左右农民，就一个村庄的，因为种种原因差不多投下去5000万，好不好？环境非常好，5000万，30户左右人家，很好，可持续？不可持续。我们经常讲城市绿地，城市绿地如果私人养一部分城市绿地就不用花纳税人的钱。日本给我们很大的启发，这是这个，我说的消极规划里面。这个旧金山有些同志可能去过，它也反映一个特点，美国人就喜欢，我相信他一定喜欢。
还有第四个就是关于规划的法制化、民主化、科学化，因为时间问题这个我就不说了。
第五个有益于心理健康的空间规划理念。在这儿有这么一个情况，就是要跟大家讲，我刚才前面提到了我们把老百姓的居民区占地的比重压在城市建城区的25%左右，我看一些规划，原来我不是学规划的背景，我跟一些搞规划的人做研究以后，左边这是现在就国务院批的一个某新区的规划的布局，大家知道国务院批了好多的，后面这就是我跟规划专家做过讨论以后的，提出的一些。讨论的结果对比国内外的情况就我们认为右边这两栏就完全可信。就是说我们不增加土地占用的情况下仅仅通过调整城市规划用地的比例，就可以让我们市民的，就城市居民的三分之二有独栋房子住，这我再说一遍，能不能让我们城市居民三分之二的家庭独栋房子，就不用占耕地。能不能？土地数量上是完全没有问题的，这只是因为我们的规划的这个传统的，因为这个问题一提出来别人老跟我争这个地够不够，关于详细的问题我就没有时间说了。为什么要这样？就是规划后续执行的过程中工业用地又增加，就好像你好像说过那个，我也印象很深刻，就是一些老百姓用地特别紧张，但是我的确在一些开发区参加过企业的接待大厅，那个接待大厅空空荡荡，那有一次我去过什么地方，我不能说什么地方，就男用的小便，占两大排，我不知道这个干什么用。那么依据是什么呢？我这次出门还带了一个环境心理学，我在这儿把别的环境心理学的一些文字放在这个地方，就居住密度对老百姓的心态有重大影响，越居住得密老百姓越浮躁。在我看来就是一个是稳定不稳定，动乱不动乱，除了别的原因之外，一定跟居住密度有关系。我最近又看到一个材料，有一个小的一个研究团队对伦敦的历史上的那个骚乱做了一些研究，结果发现什么呢？发现和居住形态很有关系。我们都知道我们这个欧美国家中产以上的阶层是住的独栋，一般来讲是这样。我们在我看来我们现在已经可能超过美国了，道理很简单，美国的比方说3亿人口我们现在13亿人口差不多，3亿人口跟美国差不多，还有10亿人口啊。大家注意我们的城市所谓中产就是住的欧美穷人住的房子，而我们在这儿就是一个，我这幻灯片已经讲的，还没有讲到伦敦骚乱的问题，老百姓这个心态跟居住有关系，我不是做规划的，我特别希望规划的领导和规划师一定要注意一下心理学的问题，这个很让人着急，我觉得是非常令人遗憾的事情。在这儿有点冒犯，真是不好意思。不能说我们没有地，这个我真是不多说的，这个也没有河南的同志，可能会认识这个，很宽旷，很多地方很宽旷，号称什么呢？没有地，地被我们公共部门占了，我觉得是令人忧虑的事情。我们楼房买不起，这还住独栋的。这个是新树（音译）的，可能过个若干年没有开发上的。银行加业主再加建筑商，买上两百平方的地就可以造房子，新树（音译）五百万人民币可以有你自己的房子，独栋房子。就我们可能吗？我们的这个四环以内应该说是独栋房子别墅的话乘以10，一般在五千万以上，还有更高的。最近我看到一个广告，北京已经出了五环了，两亿一个独栋。这个不是我们天然的房价就该高，现在说起来的话就有些税收的问题，我们这样的国家居然有豪宅，这个豪宅在欧美国家都难以出现，但我们国家会有，有一系列的原因，我就强调一个基本的理念的问题。所以不要抱怨说我们来楼房买不起，这不怨我们自己，不要抱怨没有地，没有地是我们的机制，我们这规划理念造成的，这是东京的数据，我刚才已经提到。
还有可持续发展理念。关于这个我觉得特别强调耕地保护，我看到我们是比较失败的，这个我已经给有关部门提交过报们，长话短说我主张我们要搞农业化保护，基本农田保护在操作技术上是很失败的。怎么样做这个农业保护区，我认为就是我们可以有一系列的措施，没有时间我就说了。我们有了农业保护区以后，比如说我们中国一般讲适合人种的是60亿亩地，拿30万亩做农业保护区，剩下的可以做别的很多事情。城市架空区3亿亩就不得了，我们大概是1亿亩，我们刚才说的30亿亩这能不能让国土资源局改革体制，下放给地方，你怎么能管得了，几万件的土地违法就说明一个问题，你管不了。你管农业保护，农业保护以外的地就不要管了，我希望土地管理局应该是有两个小组涉及这个问题，在这个问题上仍然是一定要做些系统的思考，恐怕有的改革措施应该是具有颠覆性的，不然的话意义不大。好，我就说这些，谢谢！
（作者为中国社科院农村发展研究所宏观室主任）
（作者为中国社科院农村发展研究所宏观室主任）