张云威：统筹城乡发展 建设中国美丽乡村
发表时间：2014-11-19
来源：农村论坛
作者：张云威
安吉地处长三角几何中心，位于浙江省的西北面，“七山一水两分田”，山川秀丽、生态优美、人文深厚。建县于公元185年，汉灵帝取《诗经》“安且吉兮”之意赐名，建县已有1828年历史。县域面积1886平方公里，常住人口46万，森林覆盖率达71%，植被覆盖率75%，被称为水净、气净、土净的“三净”之地，是著名的中国竹乡、中国白茶之乡、全国首个生态县、首批生态文明建设试点、国家可持续发展实验区，2012年9月获得了全国首个县域联合国人居奖。近年来，安吉坚持生态立县，走绿色发展之路，以“美丽乡村”建设为总抓手，积极探索新型城镇化建设路径，走出了一条具有山区特色的新型城镇化发展路子。我们认为要加快县级城市新型城镇化建设必须重视和做好以下五个方面：
一、注重理念提升
我们在传统城镇化建设基础上，按照提升品位、彰显特色、塑造品牌的新要求，十分注重理念的转变。
一是从注重中心城市，转向城乡并举、统筹推进、共同发展。安吉把新农村建设，作为推进新型城镇化的重要内容之一，持续深入推进美丽乡村建设，促进农村地区产业发展，农村居民同等享受改革发展的成果，生活共同幸福。
二是从注重物质，转向更加注重文明。城市建设不仅是物质的建设，更是文明的建设。安吉把畅通出行、生活生产安全等作为城乡建设的重要内容，建立了城乡覆盖的公交体系，2012年在湖州市率先建成公共自行车系统。持续推进老小区、旧厂区、城郊结合部改造，着力在城市发展转型阶段，破解和防止“城市病”发生，在城市建设中实现经济、社会、环境发展的高度统一。
三是从注重大拆大建，转向更加注重有机更新，保护城市文化传承。城市有机更新，内涵比较丰富，包括城市整体，各组成部分的相互关联和内部更新。就目前来看，全国所有的县城或县级城市，多给人千篇一律、缺乏特色的感觉。城市的先进与否、美观与否，不能简单地以建筑的新旧来评价，旧的、传统的有可能是精华的、传世的，新的也有可能是辛辛苦苦建成的“垃圾”，没有生命力。历史街区、传统村落，是城市和乡村发展的记忆，人文传承的有效载体。因此，安吉城乡建设过程中，注重供水、供电等基础设施的现代化改造，有序、有方推进城市建筑的有机更新。同时，结合美丽乡村建设，推动乡村礼堂、知青大院等历史文化建筑改造利用。
四是从注重项目建设，转向更加注重管理，强化城市的安全、有序运行。强化项目建设过程中的现场管理、文明施工，强调建成后的长效管理，做到工完场清。强化日常的设施维护和长效保洁。持续推进城市供电、供水、人群集散、车辆交通、防灾减灾等功能完善。
五是从注重地上的形象，转向更加注重地下功能的完善。安吉在以往工作的基础上，加大地下管网建设。高度重视城市功能的配套完善，编制了《城市地下空间利用总体规划》，加快气、水、污等地下管网系统建设，确保地下设施系统能更加适应县城发展趋势，更好地满足居民生活需求。
六是从注重建筑主体本身，转向更加注重建筑节能环保、绿色生态、环境整体效果和细部环节，更加注重城市的特色。中小级城市建设，不能一味地比高、比大。安吉在城市建设探索过程中，提出打造“优雅竹城”的目标。“优雅”意味着安吉不是注重比高、比大，而是注重比精、比特、比城市的生活质量。安吉是中国第一竹乡，我们就抓住和凸显了“竹元素”主题，坚持围绕竹子做深文章展特色。通过一系列抽象的、具象的、植物的、产品的、衣着的、饮食的等方方面面“竹品”，展示安吉的竹产业、竹文化和竹景观，塑造县城特色。
二、注重规划统领
现在是一个言必称规划的时代。安吉城镇化建设进程中，不仅注重空间布局，更加注重指标控制和产业发展导向，整合各类规划，统筹推进城市建设。
一是完善规划体系。三思而后行，想好了再做。始终坚持围绕争创生态文明建设全国示范、打造城乡统筹全国样板的目标定位，把高标准、全覆盖的建设理念融入到规划中，以规划设计提升建设水平。2006年开始，根据新一轮规划修编要求，我们在全省率先编制了县域总体规划，按照县、乡镇、村，从大到小逐级完善规划体系。2012年，针对县域大交通（二高二铁）、大产业（省际产业示范区）、大城镇（天子湖镇、梅溪镇）、新功能（教科文新区）布局等重大变化，安吉又及时开展了县域总规修编。同时，为加强具体规划管理，在总规后又加强了各类专业规划、控制性详细规划、修建性详细规划和城市设计编制工作。近五年仅县级层面就投入编制经费8000余万元，编制完成县城中心城市（递孝同城）规划和各乡镇、行政村规划等各类规划200余项，实现县域全覆盖，做到了前瞻性与现实性相结合。根据整个县域各地区的地形、资源特点，规划西南部丘陵山区以生态保护、休闲经济发展为主；东北部平原斗区以发展生态工业为主；中心城市则打造成具有浓郁地方特色的“优雅竹城”。在“优雅竹城”建设上，我们将环绕城市的五条水系和六座山脉引入城市当中，“引山入城”、“引水穿城”，以山为脉，以水为径，形成了群山环绕水穿城、青山碧水绿绵延的生态城市形象。
二是注重规划衔接。重点做好“三标合一”，即以规划部门县域总体规划的坐标，来统一发经部门经济社会发展规划的目标和国土部门土地利用规划的指标，实现空间布局、功能分布和发展计划的统筹协调、紧密衔接，做到了目标的柔性、坐标的弹性和指标的刚性三者有机统一。在此基础上，有序编制优雅竹城、风情小镇、美丽乡村规划，完成交通、旅游等各类专项规划，形成了覆盖城乡、涵盖全面的规划体系，构建了从宏观到微观、从全域到局部、从综合到专项、从指标到空间、从用地到景观整体衔接的规划格局。
三是严格规划执行。高度注重规划审批和执行的严肃性，强化规划刚性管理，明确一张图规划、一支笔审批。充分尊重规划成果，创新规划例会制度，严格各类规划会审，加强规划与项目对接，严把规划许可关、验收关。落实重大规划批前公示和批后告示制度，全面实施“阳光规划”，按照“专家设计、公开征询、群众讨论”的办法，发动广大群众共同参与和监督城乡规划的执行。
三、注重立体推进
新型城镇化是“同步的”，体现为城乡统筹，设施共享，公共服务均等化，社会保障城乡全覆盖，城乡同治。我们按照全县一盘棋的思路，实行“优雅竹城、风情小镇、美丽乡村” 三级联动、立体推进模式。
一是人居环境城乡共推。把全县当成一个大景区来规划和建设，推进县、乡镇、村三级基础环境的同步提升。制定《“优雅竹城”建设实施意见》，按照“用生活体验优雅，用环境书写优雅，用生态诠释优雅，用风貌维护优雅，用机制保障优雅”思路，突出竹景观、竹产业、竹文化、竹品牌，强化规划、建设、管理、经营四位一体推进，努力把安吉中心城区打造成“功能优越、品质卓越、竹韵深厚、充满活力”的“优雅竹城”。制定《“风情小镇”建设五年计划》，争取用五年时间逐步将全县所有乡镇打造成为“环境优美、功能配套、产业发展、特色鲜明”的特色小城镇。研究制订《安吉县建设“中国美丽乡村”行动纲要》，计划用10年左右时间完成，前两年抓点成线打出品牌，中间三年延伸扩面产生影响，后五年完善提升全国领先。根据这些意见、计划和纲要，在县城，我们围绕安吉竹乡特色，用精细、整洁、舒适来展现中心城镇的韵味。对原有的15个乡镇集镇所在地，按照各自不同的地域、文化、资源特色，先后分批次开展“风情小镇”创建，形成了一批特色小镇集群。行政村一级是安吉美丽乡村建设的主阵地，也是我们城乡环境建设的亮点所在。2003年，在时任浙江省委书记习近平同志提出的“千万工程”工程指引下，安吉着手开展了全县范围的“两双工程”，对各行政村包括自然村实施村庄环境综合整治。2003年-2007年，全县完成了202个行政村和1073个自然村村庄环境整治，培育了29个省级小康建设示范村，受益人口36.47万人，受益率达到81.03%，极大地改善了县域农村人居环境质量，为深入推进新农村建设奠定了坚实的基础。2008年，根据中央新一轮新农村建设要求和省委部署，安吉在全省率先提出在全县开展“中国美丽乡村”建设，作为推进农村社会经济新一轮发展的重要载体，把全部行政村建成“村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福”的中国美丽乡村。四大类指标涵盖了传统的硬件建设、产业支撑、公共服务保障和社会和谐四个方面，36项指标百分制考核，既有定性又有定量。在此过程中，我们强化了县乡两级财政的补助激励政策，充分调动各行政村参与创建的积极性，截止到2012年，全县美丽乡村建设覆盖率达到95.7%，基于创建工作基本提前完成，2013年我们着眼于再提升、塑精品，又部署开展了“美丽乡村精品示范村”创建，截止目前，共启动17个村的创建工作并已完成了4个村的创建。这样我们就形成了以县城为引领，以集镇为中间体，以村庄为基础的优雅竹城、风情小镇、美丽乡村三级联动推进的立体格局。
二是公共服务城乡同享。坚持把以人为本、改善民生贯穿于城镇化建设的全过程和各方面，推动城乡基础设施和公共服务一体化。基本实现了农村联网公路、城乡公交、劳动就业、卫生服务、居家养老、集镇污水设施、农村生活垃圾处理、学前教育、广播电视、文化体育、城乡居民社会养老保险等11项公共服务全覆盖。全县建成了205个村级便民服务中心，县级职能部门19大类121项服务事项下放到“中心”，把邮政通讯、农村金融、疾病普查等纳入服务范围，构建“便民服务超市”。各村根据本村地域特点和群众生产生活需求，因地制宜开通了代买油米、电器维修、老人护理、技能培训等个性化服务，基本实现村民不出村，便能办成事。
三是产业发展城乡互动。根据地域特色，将县城开发区、北部天子湖园区和东北部临港经济区确定为县域工业经济发展的主阵地，强化产业导向，大力发展生态工业经济。全县187个行政村按照宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜居则居、宜文则文的原则，划分为五类，40个工业特色村、98个高效农业村、20个休闲产业村、11个综合发展村和18个城市化建设村。推动形成城区、园区、景区、镇区相配套互补的特色产业，加快农村居民转移就业，带动农民增收致富，促进城乡经济共同发展。
四、注重项目引导
项目引领是实施城乡规划的有效载体。规划要变成政府的工作语言，最有效的方法就是推进规划的项目化管理，将规划的内容分解成定性定量的具体任务，变成政府年度的实施项目和部门的执行任务，并纳入到党委政府的工作考核，推动蓝图从纸上落到地上。
一是科学规划布局。我们将安吉的县城根据地形、资源特色按照“东育、南优、西进、北拓、中间提升”的规划格局来布局。县城东部青山秀水、交通便捷，有利于发展山地人居；县城南部生态优越、环境宜人，则大力发展休闲经济；县城西部与另一中心镇（孝丰）接壤，通过“递孝同城”发展，壮大中心城市；北部丘陵平地，且与两大工业平台乡镇相连，作为全县工业经济主战场，积极创建国家级经济开发区；中间为老城区，主要通过旧城改造，丰富和提升内涵。同时，政府引导市场主体，以规划来指导土地出让，以项目来招商引资，让最合适的项目建在最合适的地方，最终实现规划蓝图。
二是狠抓品质提升。围绕打造“世界绿色人居”的高标准要求，在城市重点项目的引进和建设上，我们非常注重项目本身的档次和品位。近年来，在县域总体规划和城市建设规划指引下，安吉引进和建设了一大批高品质人居、休闲项目：从县城东部到西部分别招引并建设了hellokitty乐园、凤凰国际乡村俱乐部、竹博园东扩、港中旅、浙商论坛等一大批重大休闲项目；吸引了包括JW万豪、玉榕庄、锦江等一大批高端酒店服务业项目进驻，形成25公里休闲产业带。另外，为凸显城市内涵，满足群众物质和文化需求，县委、县政府主导建设中国·安吉生态博物院、昌硕文化中心、新交通客运中心、中国白茶城等一大批城市设施项目，建成了城市慢行系统，在湖州市首推公共自行车等基础服务设施，成功引进浙江科技学院中德工程师学院，浙江省首个迁出省城的省级单位——浙江省自然博物院迁建安吉。此外，杭安长高速建成通车，安吉的对外交通更加方便和快捷。伴随着大量设施项目的推进建设，中心城市面积有序扩大，全县城市化水平提升到近60%。
三是推进有机更新。结合各类文明创建，开展市容市貌综合整治。完善城市标识系统，实施城市亮化洁化美化净化，强化城郊结合部和主要节点综合整治，开展县城主要道路改造提升，完善地下管网工程，高标准建设城市绿化系统，中心城镇环境面貌日益改善。推行“数字化”城市管理模式，加快户外广告整治，实行城市公共空间分类管理，规范城市业态，强化门墙“四包”，城市的环境秩序得到更好地维护。今年，根据浙江省委、省政府“三改一拆”行动部署，我们把拆改工作作为提升“中国美丽乡村·世界绿色人居”品牌的重要载体，作为强化党建提素质、发展方式快转型、创新管理促和谐的重要载体、绝佳机遇，明确每月第四个周三开展集中“大拆除、大扫除”行动，“违必拆、七先拆、天天拆”。截止目前，全县共改造旧厂房、旧小区、城中村349.4万平方米，拆除违章建筑273.2万平方米，消除了很多影响生产生活安全的隐患，初步取得了提升美丽事业、加快转型发展、增强党委威信、维护社会公平正义等综合效应。
五、注重机制创新
城市建设成果的长效管理和提升，其中最关键的一点就是要把项目新建与长效管理放在同等重要的位置去考量。只有把旧的成果维持好、提升好，新的成果才能与其衔接一致，体现出更大的价值。
一是创新城市建管体制。按照规划、建设、管理、经营四位一体模式分设四个单位，即规划局、住建局、城管局、城投公司，分别牵头条块工作，重心更加明确，重点更加突出，更有利于做好城市规划、建设、管理、经营各项工作。规划局主要是集中力量，深入研究城区、镇区、园区、景区和村庄的布局，提高城乡规划指导水平，为县委、县政府的科学决策提供参考。住建局承担住房保障的政策研究和建设、房地产市场的研究和管理，以及“优雅竹城”项目的协调。城管执法局贯彻执行国家、省、市有关城市管理以及相对集中行政处罚权工作的法律、法规、规章和政策，依法对县城建成区内影响城市管理的违反相关法律法规行为实施行政处罚，健全城市日常长效管理机制，保障城市卫生、安全、有序。城投公司是城市建设的主体，承担政府投资项目和重大城建项目的建设。
二是努力提升市民素质。我们有意识地着手创新一些载体、平台，鼓励群众共同参与新型城镇化建设，以此来达到提升市民素质的目的。编写“生态安吉县民守则”，创新组织“书记百姓面对面”、“村社区支部书记座谈会”等载体，启动“文明相伴·美丽相随”、“生态安吉大家找、大家评、大家改”等系列主题活动，引导公众去发现不文明行为，督促整改提高，提升管理水平。同时，深入推进绿色家庭、绿色社区、绿色机关等文明细胞工程创建；积极开展“3·25”安吉生态日、“6·5”世界环境日等主题日活动，开设学校地方课程，把生态教育作为素质教育的重要内容。今天，我们又启动了“幸福安吉”指标体系建设，以主客观全方位测评，梳理工作得失，了解民需民意，检验管理服务成效，提升群众文明素养。
三是深化环境保护提升。实行最严格的生态保护分级控制，大力开展“811”生态文明建设行动，强化生态公益林、生态植被和环境敏感点保护，大力推进生态河道、矿山复绿、小流域治理等生态修复保护工程。率先开展农业面源污染治理，开展农药大减量三年行动。设立矿资办，统筹全县砂石、矿产资源的保护、利用与开发等等。2013年启动7个村农村垃圾分类工作，2014年推广至38个村，重点对厨余垃圾进行生物处理，发酵堆肥等就地消化。农村生活污水处理基本实现行政村全覆盖，农户受益率达60%，形成了动力、微动力、无动力三大模式，净化槽、多介质土壤层、PEZ一体化、太阳能驱动、生态湿地等十种处理技术，成为推进生态文明建设的一大亮点。
（作者为安吉县人民政府副县长）
（作者为安吉县人民政府副县长）