□ 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长  李佐军

习近平总书记在十九大报告（以下简称报告）中对生态文明建设进行了浓墨重彩的论述，指明了未来三十年我国生态文明建设的方向和路径。

一、生态文明建设被提到“千年大计”的新高度

报告指出，“ 建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。我们以前说教育是百年大计， 上升到千年大计的目前除了雄安新区外，就是生态文明建设了。

我的理解，千年大计可以用三个字“高”“重”“远”来概括。所谓高是指层级高，属于国家顶层战略或顶级战略；所谓重是指重要，属于国家重大战略；所谓远是指长远，是指国家可持续上千年的长远战略。

为何要定为千年大计？

原因之一是，虽然近年来我国在生态文明建设上取得了明显的成效：不仅国内生态环境状况得到改善，而且我国已成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。同时，十九大报告在分析我国目前存在的困难和问题也指出“生态环境保护任重道远”。三十多年的经济持续高速增长，带来了很大的资源环境压力，缓解这一压力非短期之功， 需要进行持续不断的努力。

原因之二是，资源节约和生态环境改善无止境，只要人类生产生活继续进行，就会大量消耗资源能源，就会影响生态环境， 即便是按照十九大报告设定的到2035 年“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”，今后仍然需要继续进行生态文明建设， 因为还要追求更美好的生态环境， 故为千年大计。

二、将生态文明建设纳入重大民生之中

报告提出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。

“优质生态产品”这个很有新意的概念开始进入人们的视野。报告对我国社会的主要矛盾进行了修改，从原来的“人民日益增长的物质文化生活需要和落后的社会生产之间的矛盾”变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

新表述中的“美好生活需要” 包括了人民对优质生态产品的需求，“不充分的发展”包括了生态文明建设的不充分或滞后。习近平总书记还说过，“环境就是民生”，因此，从民生角度看， 我们不仅要创造更多的物质和精神产品，而且要提供更多的优质生态产品，来满足人民日益增长的对美好生活、特别是对美好生态环境的需要。将生态文明建设纳入重大民生之中，进一步提高了生态文明建设的地位。

三、将生态文明建设纳入国家现代化目标之中

报告提出了“新三步走”的宏伟目标，每一步目标都将生态文明建设纳入了。

报告指出，第一步即“从现在到2020 年，是全面建成小康社会决胜期”，要统筹“五位一体” 建设，其中就包括了推进生态文明建设；要坚定实施七大战略， 其中就包括了可持续发展战略； 明确“特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”，其中污染防治攻坚战就属于生态文明建设范畴。可见，在未来三年中，生态文明建设特别是其中的污染防治将是重中之重的工作。

第二步即“ 从2020 年到2035 年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”。到那时， 除了实现我国经济、政治、文化、社会等方面的目标外，还要实现生态文明建设方面的目标——“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。这是一个非常令人期待的目标，也是一个任务艰巨的目标。现在，很多人都在关心， 目前比较严重的大气污染、水污染、土壤污染等何时能得到根本好转，报告给予了明确的回答。

第三步即“从2035 年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。到那时，除了物质文明、政治文明、精神文明、社会文明将全面提升外，同时“生态文明将全面提升”。报告将原来的“三步走”目标到本世纪中叶建成“现代化国家”修改为“现代化强国”，这就提出了更高的要求。还有一个重要变化是，报告在过去的“富强民主文明和谐” 基础上加上了“美丽”二字，这就将生态文明建设目标也纳入到国家的现代化建设目标之中。新的五个词就与“五位一体”总体布局正好对应起来了：富强对应着经济建设，民主对应着政治建设，文明对应着文化建设，和谐对应着社会建设，美丽对应着生态建设。

只有将生态文明建设目标纳入国家现代化目标，才能督促各方持续重视生态文明建设。

四、从六个方面切实推进生态文明建设

一是观念引领。报告提出，“生态文明建设功在当代、利在千秋。我们要牢固树立社会主义生态文明观”，还从多方面提出了针对生态文明建设的价值观，如：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”；“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”。报告首次提出了“社会主义生态文明观”，这就从价值、理念层面对生态文明建设提供了支撑和指引。观念引导行动，有什么样的观念就会有什么样的行动。若全社会都树立了良好的生态文明观，则会引导各个主体都采取有利于生态文明建设的行动，则生态文明建设就会顺利推进。

二是系统推进。一方面，报告深化了对生态系统的认识，在新时代中国特色社会主义基本方略部分，提出要“统筹山水林田湖草系统治理”。在原来的“山水林田湖”后加了一个“草”字， 变成“山水林田湖草”，这就更符合生态系统的实际了。在生态系统循环中，草发挥着重要的作用。另一方面，推进生态文明建设需要采取体系行动，构建多种体系。报告提到，要“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”； “构建市场导向的绿色技术创新体系”；“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”；“实现生产系统和生活系统循环链接”；“优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络”； “建立以国家公园为主体的自然保护地体系”；“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”等。因为， 只有构建上述体系，才能系统推进生态文明建设。

三是明确底线。即明确“控制线”和制度规范，强力推进生态文明建设。由于生态环境保护具有外部性，需要发挥政府的作用，需要采取必要的行政手段， 需要通过制度规范来引导各个主体的行为。报告提出，要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”；“提高污染排放标准，强化排污者责任”。其中，划定“城镇开发边界”控制线是新提法。为何要划定城镇开发边界控制线？因为随着我国人口增速的减缓、人口老龄化社会的到来以及人口将越来越多地聚集到大城市群或大超市圈中，相当多的城镇今后会面临人口聚集不够的问题， 如果城镇开发边界不受限制，很多城镇会出于短期利益考虑，盲目扩大城镇开发规模，造成土地等资源的浪费和环境的破坏。

四是采取行动。生态文明建设重在行动。关于生态文明建设的大政方针已定，方向已明确， 颁布的法律法规已不少，制定的政策也有很多，现在更需要的是行动，将法律法规和政策等落到实处，通过全社会的行动，实实在在地推进生态文明建设。为此， 报告提出，要“实施国家节水行动”；“开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动”；“持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战”；“加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动”；“实施重要生态系统保护和修复重大工程，开展国土绿化行动”等。

五是构建体制。报告非常明确地提出，要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。生态文明建设是一个非常复杂的系统工程，需要强有力的组织领导。现有的自然资产管理和自然生态监管涉及多个部委，机构多元、职责交叉、监管重叠，内耗较多，合力不够，效率偏低，因此有必要加快设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构， 实现“三个统一行使”，为生态文明建设提供坚实的组织保障。

六是完善制度。十八届五中全会报告就强调“用制度保护环境”，近两三年来，围绕生态文明建设出台了80 多项相关制度。制度引导主体行为，主体行为导致各种结果。只有建立起较完整的生态文明制度体系，才能引导各个主体都自觉主动地采取有利于生态文明建设的行动。为此，报告提出，要“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”；“健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”；“完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草”；“健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制”；“完善生态环境管理制度”；“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”等。