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土地制度与生态文明

发表时间:2017-02-16 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:党国英


中国社会科学院农村发展研究所  党国英

土地制度与生态文明之间高度相关。本文拟讨论农村土地制度与农村生态环境文明建设之间的若干重要关联,并提出深化土地制度改革的环境目标约束条件。


一、农村土地制度的基本架构

最近,中央两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(即农用地“三权分置”制度),其中对现行耕地制度进行了概括。农村土地制度还包括宅基地制度。按现行法规,宅基地归集体所有,归农户使用。宅基地使用期限虽未作明文规定,但事实上可以继承和长期使用。

在前述两办文件正式发布前,农地三权分置的表述已经见诸一些官方文本或领导干部讲话,在实践中,农地三权分置也已经是一个客观存在,官方文件只是对这个现实存在做了一个政策层面的总结、规范,其中对某些具体的权利关系仍留下了今后进一步做政策细化的空间。

为什么说农地三权分置在现实中已经是一个“客观存在”?在上世纪70 年代末实施改革开放之前,不仅农村土地归集体所有,连土地经营权也由集体控制。农村改革创造出了土地承包经营权,并将这项权利赋予以家庭为单位的各个集体成员。这就有了土地集体所有权与农户土地承包经营权的分离。

再以后,越来越多的集体经济组织成员脱离了农业,但承包土地的农户倾向于将自己由社员身份得到的土地权利当做财产,不愿意在进入城市工作后放弃这份财产。于是,他们虽然将土地转让给他人经营,但仍然坚守自己与集体之间的土地承包关系。这个承包权他们想留在手上,只愿意转让有期限的土地经营权。这就又发生了农户土地承包权与他人土地经营权的分离。

2002年颁布的农村土地承包法实际上已经暗含了“三权分置”要求。该法笼统地允许“承包经营权”可以流转,但又指出土地流转后原土地承包方与集体发包方的承包关系不变,这意味着能够转让、流转的不是基本的承包权,而是经营权。此次中央文件则明确区分了承包权与经营权,并提出稳定前者、放活后者的意见。

我们不妨把土地承包权看做一种非市场化的、只与农户的身份有关的土地经营权,这种特殊的经营权不能随意转让;能自由转让的是有期限的经营权。

现实中的三权分置基本格局形成后,官方过去一直没有用系统的政策语言给予阐述,而现实中早已有这种必要性。一个重要原因是,总有理论界人士及基层官员对这种格局的解读及操控,或淡化了土地集体所有权的真实意义,或否定了土地承包权的现实功能,不利于建立及稳定有效的农村经济关系。

两办出台的这个文件,将三权分置关系按照有利于农村经济发展的要求说得更清楚一些,无疑是很有意义。

对于这个文件,应注意以下几点:

第一,土地制度改革的根本目的,是要通过建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,为社会经济发展服务。这其中,最重要的目的是推动农业规模经营水平的提高。这是中国农业现代化的必经之路。

第二,文件规定,“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”,但这些权利的具体实现是将土地承包给农户,由作为集体经济成员的农户来享有这些权利。现实中,由集体领导行使的权力主要表现为土地发包权以及对土地使用的合法合规监督权。集体组织的领导人并无别的涉及土地的重要权利。集体领导人越界行使权力不为政策允许。

第三,农户的土地承包权长久不变。这个政策在2008 年已经提出,新文件再次重申。但承包期限究竟有多长?至今官方没有明确,但迟早要明确。笔者个人认为,只要土地承包权确权登记工作能确保公正合理,就可以将土地承包期限规定为可世代继承的永久性权利,不再设置有限的时间。

第四,文件规定,农户的土地承包权也可以转让,但只限于在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意。2002 年颁布的“农村土地承包法”规定了土地承包户拥有“土地承包经营权流转的权利”,未指定受让方的身份。现在明确要区分承包权与经营权,前者转让的范围是集体经济组织内部。这就意味着,一个非本村原住民要投资农业,不能寄希望于购买土地,恐怕在很长时期内不得不考虑其他方式获得土地经营权。

第五,新文件把赋予经营者更有保障的土地经营权,看做完善农村基本经营制度的关键。文件主要强调对土地流转合约的保护,防止几种情形下对农业投资者合法利益的侵害。以往实践中常常发生土地流转合约遭到背弃的情形,大大增加了专业农业经营者的风险。新文件出台有助于降低此类情形的发生率,对投资者有利。


二、土地制度是生态环境文明的基础性因素

有史以来,农地使用制度及农业经营主要有以下三种情形,每一种情形都对生态环境发生不同影响。

一是当事人用自己的地,种自己的庄稼。中国大部分历史时期以这种情形为主,例如,有研究表明,华北近代农村便是以小农土地所有制为主。这种土地制度之下,农民会爱惜土地,保护环境。农民之间懂得合作,以解决水系利用等问题。农民连盖房也会尽量用差地,舍不得占好地。对于化肥、农药的使用,农民一旦懂得利害关系,也会斟酌取舍,不敢杀鸡取卵。

二是当事人用别人的地,种自己的庄稼。短期租地农业便是这种类型。在南方某地发现,有人短期租用别人的土地种西瓜,为了获得高产,实行掠夺性经营,租期结束,瓜地几乎不能再用来做农业。

三是当事人用别人的地,种别人的庄稼。这种情形主要发生在农业雇工经营中。在多数情况下,农业经营的不确定因素多,需要生产者有高度的责任心,但业主对这种责任心很难监督。对责任心要求越强的生产活动,越不宜采取雇工经营。按笔者的调查,农业雇工可能破坏性地使用化肥、农药。所以,农业生产往往适用家庭农场,而不能搞公司化农业。

实践当中,法律文书上的产权与经济意义上的产权会有很大不同。例如,英国的绝大部分土地按法律归国王所有,但国王现在不能行使这种所有权,所以,不能认为英国农民是用国王的土地种自己的庄稼。同样地,如果土地的租约很长,不是三年五载,也可以认为租地者是“用自己的地,种自己的庄稼”。

一般而言,用自己的地,种自己的庄稼,对保护环境有利。家庭农场经营,基本上属于这种类型。大力发展家庭农场经营,鼓励土地承包权(而不仅仅是经营权)流转,或者鼓励租约长期化,都有利于农业环境的保护。这是今后农村土地制度改革的基本方向。


三、土地制度改革要兼顾环境保护目标

两办前述文件发布实施后,会不会短期内使中国农村农业经济有一个大的飞跃?

应该不会。原因很简单。上世纪70 年代末推行的农村家庭承包经营制度,使农民骤然摆脱了“三权合一”的束缚,极大释放了农民的生产力。现在形势完全不同了,三权分置在实践中已经形成并发挥作用,中央文件只是对现实模式的追认与规范,其积极作用只能缓慢释放。

未来我国农村农业的发展空间的确很大,但实现发展目标需要多方面配套改革。现在难题是,小农户耕种自己的土地,劳动成本比较高;专业大户主要耕种流转来的土地,虽然劳动成本降低了不少,但土地流转成本高,例如地租率高。地租往往与农业全部纯收入不差上下。若不能消除这种制约农业规模经营发展的情形,中国农业农村发展没有希望,农村环境保护的目标也难以实现。解决上述问题,需要更深入地推进土地制度改革及其他配套改革。

第一,城市化方向必须坚定不移。不要寄希望维持小农经济来保护环境。从笔者的调研看,即使是小农户也希望用其他投入来替代自己的劳动,以提高农业劳动生产率,腾出更多时间获得务工收入。他们使用化肥、农药不比专业农户少。专业农户更有可能合理使用化肥、农药。国家环境政策的实施通过专业农户更容易实现目标。因此,要实行更为积极的城市化政策,推动农村人口大量向城市经济部门转移,改变农业领域人地比例关系,为专业农户的成长创造条件。当前,城市房价过高,制约农村人口进城定居。城市房价高的重要原因之一是城市土地规划不合理,居民住房建设用地供应少,其他类型土地供应多,所以必须改革城市土地规划管理制度,把城市房价降下来。

第二,采取多方面措施,降低地租率。包括地租在内的土地流转费用高,与土地流转中的供应与需求关系不协调有关。从供应方面看,农民举家进城不容易,留守农村的妇女与老人守住小块土地的机会成本比较低,他们不大愿意将土地流转出去。还有的农户预期自己的土地可能会转变用途、实现增值,担心土地流转后牺牲很大利益。从需求方面看,有的农业投资者寄希望于通过土地用途改变获取更大利益,并不在乎短期的土地流转成本,致使土地流转需求增大。这两方面一小一大,势必拉动地租率提高。解决这个问题,一方面要通过城市土地管理制度改革降低房价,鼓励农村居民举家进城,加速推动我国城市化进程;另一方面要建立农业保护区,稳定土地流转当事人对土地用途的预期,抑制土地投机冲动。显然,这些改革难以一蹴而就,未来改革任务还十分艰巨。


四、约束共同共有产权实施的边界

农村当然需要共同共有产权,因为农村的一些财物及服务的确在享用中很难有效地建立个人的排他性权利,或很难有效地建立可退出的法人排他性权利。这个时候需要共同共有产权,即一般说的公有制。具体有以下情形:

第一,即使是农业生产,因为在生产中会涉及有害物质排放、土地利用中的以邻为壑、环境保护等问题,可以通过多种相关法规用公权对私权进行约束。这里,虽然公权不直接占有土地,但实际上已经形成公权对私权的干预。这种权利还常常表现为公共部门的土地分区规划权。

第二,对私人不能利用或利用成本极高的土地资产,公权(如社区“集体”)可以直接占有,如河流、某些道路、公共活动场所、生态林地、社区公共服务等,都适用共同共有产权。在国家层面,有更多的财物有理由实行国家共同共有产权。

第三,对私人价值低、但对大众价值高的某些资产,可能会发生私人自愿将资产全部或部分提供给大众使用的情形。这种情形在一些发达国家越来越普遍,所谓各类conservancy(保护区)的大量出现,便证明土地私权可以用于公共目的。这也就是说,政府不一定非要采取征地方式,解决土地的公共利用问题。这种私权的扬弃或蜕变,我国理论界基本忽视了。

第四,国家应防止农村公共品过度供给。过宽、过密的马路,过多的地下管网系统,面积过大的场地硬化,看起来是政府增加了公共品的供给,其实可能效果适得其反。例如,远期的3千万亩面积的农村道路硬化有没有必要?能不能一部分不做硬化或只做简易铺装?硬化道路影响生态微循环机制,对生态维护有负面作用,也不利于农场规模扩大后复垦土地。类似这样的事情,都需要科学规划。


五、改革土地管理体制,建立农业保护区

在我们这样一个国家,坚持农地保护不动摇,有充分根据。相对于我国的人口数量,并考虑到国际比较因素,我国的土地资源要确保国民的食品安全、支撑有竞争力的农业,条件并不是太好。优质农地不足,是我们发展现代农业所面临的最大制约因素。实现这个目标,当然是尽可能地把优质农地保护起来,具体说,就是把我国适合搞规模化农业的平原地区的农地保护起来。保护其他条件差的农地没有用;那些土地因不便规模化耕作,交通条件又不好,已经或正在被农民撂荒。换句话说,中国的农地并不是绝对数量有问题,而是农民愿意耕作、能给农民带来利益的优质土地不足。随着中国工资水平的上升,农业劳动成本还会增加,将导致更多的劣质耕地会退出耕作,优质耕地所承载的农产品生产任务将更加艰巨。

农地保护会影响中国工业化、城市化么?决不会。有的专家学者拿城市化的需要来批评农地保护政策是没有依据的。我国城市建成区(包括镇建成区)的经济密度不高,约2 亿亩的建成区面积,平均每亩产出GDP 不超过40万元。如果按这个标准来扩大城市,当我们实现强国梦时(例如GDP 总量在400 万亿以上),城市建成区面积还要扩大5倍以上,即再占农地8 亿亩!相反,如果我们提高城市土地的集约利用水平,把每平方公里的GDP 产出水平提高到200 万元,城市面积就不扩大,而这个指标和发达国家比,根本不算高。

笔者期盼,国家可以用农业保护区制度替代基本农田保护制度。建立农业保护区制度旨在更有效地防止滥占耕地,堵塞变相蚕食农地、多头分散上马工商业项目的管理漏洞。农业保护区应是空间连续、面积较大、包括现有基本农田及周边尚未开发的其他土地的区域。国家可要求地方政府划定多片农业保护区。这个制度可设定:除公益性基础设施以外,农业保护区内不允许新增任何非农业开发项目;现有非农工商业项目逐步退出保护区。农业保护区内的常住居民为专业农户和特色村居民。不允许非农业居民购置农业保护区内的任何房产。现有非农业居民和今后脱离农业的居民逐步退出保护区。农业保护区归区级政府直接管辖。

实行农业保护区制度之后,在住宅建设用地的价格已经顶到天花板水平之上的现有情况下,将迫使工商建设用地价格告别“零地价”、“负地价”,迫使公共部门减少占地,从而提高土地产出效率。如果同时推进配套改革,例如,实行合理的不动产税收制度,这种效果还会更加明显。


(来源:《中国生态文明》杂志)


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