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关于三江源国家公园体制试点的做法、问题和建议

发表时间:2017-02-15 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:何跃君


2013 年11 月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”。这是中央层面首次将主体功能区、国土空间开发保护和国家公园体制关联在一起,是为加快推进生态文明制度建设,建设美丽中国而作出的政治承诺。2015 年1 月,国家发改委、环保部等十三个部门联合发布《建立国家公园体制试点方案》,提出建立统一、规范、高效的国家公园体制,并确定在青海、浙江、云南等九省份开展国家公园试点工作。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。《生态文明体制改革总体方案》将国家公园体制作为生态文明制度建设的重要组成部分。党的十八届五中全会明确提出要“整合设立一批国家公园”。这标志着国家公园建设已经成为我国大陆国土空间开发保护的重大战略举措。

国家公园在我国大陆还是一个新鲜事物。2015 年青海省被列为国家公园体制试点省,青海就依托省环境保护厅组建专门班子,集各方之智探索编制试点方案。青海三江源地处世界“第三极”青藏高原腹地,总面积39.5 万平方公里,是国家重要的生态安全屏障。作为“中华水塔”的三江源,发挥着极其重要的水源涵养生态服务功能,是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地,年均向下游提供约600 亿立方米的清洁水。区域内自然资源景观典型而独特,发育和保持着世界上原始、大面积的冰川雪山、草原草甸、湖泊湿地等高寒生态系统。雪豹、藏羚羊、黑颈鹤等特有珍稀物种比例高,素有“高寒生物自然种质资源库”之称。历史悠久的格萨尔文化积淀深厚,逐水草而居的游牧文化特色鲜明,成为维育三江源地区生态健康的重要因素。三江源因其不可替代的生态保护价值、典型自然景观展示价值和原真历史文化价值,深受国内外广泛关注,也是开展国家公园体制试点的理想区域。

2015年12月,中央深改组第19 会议审议通过《三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月,中办国办印发了试点方案,明确三江源国家公园由黄河源园区、长江源园区和澜沧江源园区组成,由此确立了我国国家公园体制探索的真正开端。笔者作为《三江源国家公园体制试点方案》的主要执笔之一,有幸全程参与了三江源国家公园体制试点工作。本文将结合试点进展情况,谈谈三江源国家公园建设的难点与经验,以期为同行提供参考。


一、三江源地区保护地面临的主要问题

三江源地区保护地类型多样,包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区、水产种质资源保护区等。以自然保护区为主的9 类保护地面积达20.7 万平方公里,占青海省国土面积的28.8%,占三江源地区52.4%(包括交叉重叠面积);由于体制机制、政策措施、人力资源、保护资金等问题,未能充分发挥其在保护生物多样性、重要生态系统和独特景观资源等方面的作用。


(一)保护地交叉重叠、多头管理、管理不到位问题突出

三江源已建立的自然保护地面积大,而且种类和数量还在继续增加。不同类型的保护地之间缺乏有机联系,没有形成科学、系统的自然保护地体系,造成同一区域建立多个不同类型的自然保护地,各类保护地存在空间交叉重叠现象,对保护对象和保护地的主体功能定位不够清晰。

以三江源国家公园黄河源园区为例,园内已有三江源国家级自然保护区扎陵湖-鄂陵湖保护分区和星星海保护分区(面积约16, 587.51平方公里)、黄河源国家水利风景区(面积约4, 313.18 平方公里)、扎陵湖-鄂陵湖花斑裸鲤极边扁咽齿鱼水产种质资源保护区(面积约1, 478.25 平方公里)和扎陵湖-鄂陵湖国际重要湿地4 种不同类型保护地,分别占园区面积的90.6%、23.6%、8.1%、7.14%。这些保护地彼此之间存在交叉重叠情况:3 类国家级保护地共交叉重叠面积1407.81 平方公里,其中自然保护区和水利风景区交叉重叠4313.18 平方公里,自然保护区和水产种质资源保护区交叉重叠1478.25 平方公里,水产种质资源保护区和水利风景区交叉重叠1407.81 平方公里。此外,扎陵湖、鄂陵湖国际重要湿地完全位于三江源国家级自然保护区扎陵湖-鄂陵湖保护分区内。建立三江源国家公园之前,扎陵湖-鄂陵湖、星星海保护分区由三江源国家级自然保护区管理局和扎陵湖- 鄂陵湖派出机构管理;黄河水利风景名胜区未成立管理机构,由省水利部门委托玛多县政府管理;水产种质资源保护区未建立管理机构,由省农牧部门委托玛多县政府管理;扎陵湖- 鄂陵湖两个国际重要湿地由省林业部门管理,玛多县专门成立了扎陵湖- 鄂陵湖湿地保护站。

各类保护地分属不同主管部门,各部门的管理职责及资源保护对象与理念不同,产生了管理权属不清、职能交叉、保护缺乏系统性完整性、执法力量分散单薄等问题。


(二)保护地与当地居民生产生活之间的矛盾日益突出

三江源内各类保护地多为重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区,受相关保护政策的制约,保护地资源的开发利用受到极大限制,存在资源利用规模小、产业开发层次低、优势资源效益发挥不足等问题。

三江源也是我国自然条件最为严酷的地区之一,传统草地畜牧业是当地主体产业,公共服务水平还比较低,牧民群众增收渠道窄,区域内尚有18 万牧民群众未脱贫,占全省贫困人口的1/3,扶贫攻坚任务重,加之保护地补偿机制不够完善,与牧民群众迫切希望改善生产生活条件的愿望有一定差距,生态保护与民生改善协调互促共进的机制有待进一步建立健全。例如,黄河源园区所在的玛多县,其主体经济是传统畜牧业,受三江源生态保护政策以及其自然条件的限制,传统畜牧业生产发展缓慢,效益低下。牧民增收主要靠传统畜牧业生产、政策性收入和零星副业收入,牧民贫困程度深,贫困面广。

此外,为保护生态实施的生态移民工程,移民知识水平低,缺乏基本的劳动技能,且安置区附近没有就业需求,后续产业难以跟上,移民生活较未移民的牧民更加困难。同时,由于社会发育程度低,基础设施建设严重滞后,已有污水处理厂、垃圾填埋场等基础设施因运行费用不足、管理技术不强等,存在运行、维护困难。


(三)自然资源保护面积大,资金投入不足,生态保护任务重

三江源内各类保护地大多分布在高海拔、少数民族地区,社会发育程度低,大多为限制或禁止开发区域,发展空间有限,地方自有财力严重不足。加之保护地面积大、交通不便,基础设施薄弱,管护成本高,运行费用大。国家和省级财政虽然对保护地有一定的投入支持,但缺乏持续有效的资金保障机制,难以满足保护地的实际需求。

例如,建立三江源国家公园之前,黄河源园区通过实施《三江源国家级自然保护区生态保护和建设总体规划》一期工程和正在实施的二期工程,已实施沙漠化土地防治34.87 万亩,重点沼泽湿地保护45.12 万亩,黑土滩综合治理80.24 万亩,生态环境恶化趋势得到初步遏制,但由于试点区地处海拔4000 米以上,治理恢复周期长,保护任务重。加之以国家投入为主的资金来源,不能满足草场长期的治理恢复需求。目前退化草场的面积仍占草地面积的70% 左右,仍有1141.35 万亩沙漠化土地,727.96万亩黑土滩需治理,871.57 万亩重点沼泽湿地需保护,1245.3 万亩草原鼠害发生区需防治。同时,按照新一轮草原生态保护补助奖励政策,其禁牧补助为每亩6.3 元,草畜平衡奖励为每亩2.5 元,生态保护补助奖励资金额度相对偏低,只能解决牧民的温饱问题,移民生活所必须的配套设施资金扶持力度不够。生态补偿与牧民保护生态责任、效果挂钩紧密机制,以及资金使用考核制度均有待进一步完善。


二、三江源国家公园体制试点破解上述难题的探索与经验

中央批复的《三江源国家公园体制试点方案》坚持问题导向,遵照自然法则,立足国家公园的功能定位,依托三江源自然资源禀赋,在试点实践中着重解决以下三个关键问题。


(一)针对试点区生态系统脆弱性和敏感性强的特点,突出生态保护并建立长效保护机制,在此基础上实现自然资源持续利用。

坚持生态保护第一,这是三江源国家公园体制试点的第一原则,整个试点工作要最大限度服务和服从于保护,要体现“严格”这两个字,这个“严格”不同于过去“封闭式”、“只堵不疏”的保护,而是“尊重规律、科学施策、开放合作”的保护。主要体现在五个方面:一是按照生态系统功能、保护目标和利用价值将各园区划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区,实行差别化保护策略。二是实施严格的禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度,实行与国家公园体制相适应、有利于严格生态保护的草原承包经营权流转制度,合理控制载畜量,在传统利用区适度发展生态有机畜牧业,保持并提升草场生产力和生态服务功能。三是针对国家公园高原特有野生动物呈明显恢复性增长态势,探索建立野生动物保护长效机制。四是将现有护草员、护湿员和护林员等统一归并为生态管护员,对山水林草湖进行一体化管护。并建立对管护员的考核机制,保证管护成效。五是在国家公园试点县域编制自然资源资产负债表、进一步强化对领导干部和领导班子目标考核和离任审计,由“指挥棒”引导“严格保护”落地生根。


(二)针对试点区内各类保护地交叉重叠、多头管理和管理不到位、缺位的问题,通过创新生态环境保护管理体制,解决“九龙治水”,实现“两个统一行使”。

国家公园体制试点核心就是体制机制创新,在三江源国家公园体制试点中,不仅包括管理体制创新,还包括生态保护模式,人与自然和谐发展模式的创新。

一是在管理机构上,重点解决“九龙治水”,探索实现“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制职责”。组建三江源国家公园管理局,由省政府直接管理。在3个园区分别设立管理委员会,进行“三个划转整合”,将国家公园所在县涉及自然资源管理和生态保护的有关机构职责和人员划转到管委会;将公园内现有保护地管理职责都并入管委会;对国家公园所在县资源环境执法机构和人员编制进行整合,由管委会统一实行资源环境综合执法,使“两个统一行使”,尤其是国土空间用途管制真正落在属地。

二是在运行机制上,全面体现绿色、共享、开放、合作和公益属性。三江源国家公园属中央事权,园区建设、管理和运行等所需资金逐步纳入中央财政支出范围,探索管理权和经营权分立,经营项目实施特许经营。立足全面建成小康社会奋斗目标,与打赢脱贫攻坚战相衔接,科学设置并较大幅度扩大生态管护公益岗位规模,并建立牧民生态管护业绩与收入挂钩机制。同时,建立有序扩大社会参与机制,提升国家公园的社会化管理水平。

三是在资金项目上,遵循“山水林草湖”是一个生命共同体的理念,对保护治理资金和项目进行整合,按照三江源生态系统的整体性、系统性及其内在规律,将冰川雪山、草原草甸、森林灌丛、河流湿地、野生动物等作为一个整体,进行整体保护、系统修复,一体化管理。


(三)针对试点区生态保护与民生改善的矛盾,妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系,促进社区发展。

处理好生态保护与民生改善的关系,实现人与自然和谐共生是三江源国家公园体制试点的重点和难点。国际上其他国家公园一般少有原住民,三江源国家公园12.31 万平方公里范围内,人口密度不足1人/平方公里,可可西里等地可以说是公认的荒野区。即使如此,3个园区范围仍涉及12个乡镇,53个村,61588人。由于这里自然条件相当严酷,传统草地畜牧业是当地主体产业,牧民群众就业增收渠道窄,还有近2万贫困人口,贫困程度深,且祖祖辈辈世代居住的藏族群众,逐水草而居的生产生活方式,已经融入当地生态系统,成为不可或缺的一部分。实现国家公园自然资源的严格保护和永续利用,关键要处理好当地牧民群众全面发展与生态保护的关系。

为此,在试点中,我们着力将保护生态与精准扶贫相结合,与牧民转岗就业、提高素质相结合,与牧民增收改善生产生活条件相结合。主要做法有:一是按照山水林草湖一体化管理的要求,进一步科学合理扩大生态管护公益岗位规模,使牧民由草原利用者转变为保护生态为主,兼顾草原适度利用,建立牧民群众生态保护业绩与收入挂钩机制。二是鼓励引导当地牧民参与国家公园建设,扶持他们从事公园生态体验、环境教育服务,从事生态保护工程劳务、生态监测等工作,使牧民在参与生态保护、公园管理和运营中获得稳定收益。三是按照有关法律法规,园区牧民对草原拥有承包经营权,在国家公园体制试点中,稳定家庭承包经营制度,通过发展生态畜牧业合作社,尝试将草场承包经营转为园区特许经营。四是鼓励支持牧民群众以投资入股、合作、劳务等多种形式开展多种经营项目,从中获得收益。同时,加强县城和乡镇配套设施建设,引导老人和孩子继续向城镇集中,让牧民群众更多地享受国家公园建设发展带来的实惠。


三、国家公园体制机制示范长效化的几点建议

三江源国家公园体制试点工作是一次全新体制的探索和实践。2016年3月,习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时特别指出,“在超过12 万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点,努力为改变‘九龙治水’、实现‘两个统一行使’闯出一条路子,体现了改革和担当精神。”8月,习总书记到青海视察时又强调,“青海生态地位重要而特殊,必须担负起保护三江源,保护中华水塔的重大责任”。这是对青海省开展三江源国家公园体制试点的充分肯定,也明确了体制试点的目标与方向。青海省委、省政府高度重视三江源国家公园体制试点工作,将其作为青海生态领域“一号”改革工程,成立由省委、省政府主要负责同志任双组长的三江源国家公园体制试点领导小组,组建了三江源国家公园管理局和3 个园区管委会。随着试点工作逐步迈入深水区,难度逐渐增大,即便是天时地利人和的三江源试点,也面临体制机制长效化的难题。最后,笔者以三江源为例,提出几点建议,以资共进。


(一)着力理顺管理体制,强化人才培养力度

三江源国家公园建设的核心是创新体制机制,这涉及国家公园所在地的领导干部和牧民群众,如何能使他们在国家公园建设中既能充分发挥主体作用,管理和建设好国家公园,同时还能享受国家公园建设带来的获得感,这是非常关键的问题。

目前,在省级层面成立了三江源国家公园管理局,作为省政府派出机构代表行使自然资源资产所有者职责,因此,要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,着力处理好国家公园管理局与农牧、林业、水利、国土、环保等省级自然资源管理部门的职责划分,将所有者职责从自然资源管理部门分离出来,集中统一行使,切实负责公园内全民所有自然资源资产的管理和保护,避免出现“十龙治水”。

新成立的三江源国家公园3 个园区管委会共有工作人员247人,全部是从当地政府部门划转而来,因此亟需明确管委会与当地政府自然资源保护管理职能职责划分,尽快落实“三定”方案,避免出现自然资源管理“真空地带”,杜绝出现“无龙治水”。此外,三江源国家公园管理范围12.3 万平方公里,管理人员十分缺乏, 平均每人管理498平方公里,管理半径大,加之地处高海拔,自然条件恶劣,管理难度很大,要积极建立人才引进和培养机制,通过设置国家公园社会公益岗位,充分吸纳国家公园所在县还未就业的400多名大中专毕业生,参与国家公园建设和管理,补齐人员紧缺短板。

与此同时,扩大生态保护管护员设置规模,让更多有劳动能力的牧民群众从单纯的草原利用者转变为生态系统管理者,建立生态管护成效与收入业绩挂钩机制,充分激发牧民群众保护生态的内生动力。全面开展对干部群众生态保护理念、法律法规、国家公园政策制度的宣传培训,普及生态文化,提高文明意识。加大对牧民群众的技能提高及生态管护、生态治理、生态畜牧业发展、生态文化旅游等业务技能水平,形成干部牧民群众主动保护、社会广泛参与、各方积极投入建设国家公园的良好氛围。


(二)着力争取多方投入,完善试点期资金筹措机制

三江源地区受自然条件、地理区位、产业基础、人才资金等因素的制约,社会经济发展相对滞后。三江源国家公园所在的玛多、杂多、治多和曲麻莱4 县都属于国家扶贫开发工作重点县,例如,2016 年玛多县公共财政预算收入刚刚突破3500 万元,财力非常薄弱。

保护是国家公园的头等大事,搞好保护就需要高投入,而现实是,目前中央没有安排专项资金支持国家公园体制试点工作,资金筹措成为影响三江源国家公园建设的关键问题之一。因此,要进一步争取中央加大财政转移支付力度,积极探索开展长江、黄河、澜沧江流域水资源生态补偿机制。按照山水林草湖系统治理的要求,完善相关资金使用管理办法,整合省内现有政策和渠道,统筹利用各部门、各系统、各行业的相关资金,让分散、零碎的资金发挥更大的作用。三江源国家公园在突出保护的前提下,也具有科研、教育、体验与社区发展四大功能,必须进行相应的保护、科研、教育方面的硬件设施与软件建设投入,在园区交通、给排水、废弃物处置方面的投入也要高于风景名胜区,在这方面,可以积极挖掘发挥三江源生态保护基金会作用。

试点期间,在做好青海省财政统筹,积极争取中央财政通过现有渠道加大支持力度的同时,还要努力构建多元化的资金筹措机制,以解决资金来源不足问题,要创新融资渠道,积极吸收高校等科研机构、民间资本、非政府组织等资金和资源的投入,探索多元化的筹资建设模式,为建立国家公园体制提供有益支撑。


(三)着力强化规划引领,推动三江源国家公园法律法规体系建设

建立国家公园体制属于国土空间开发范畴,与主体功能区制度和国土空间用途管制制度息息相关。三江源国家公园范围划定是基于县域行政区划,以三江源国家级自然保护区扎陵湖-鄂陵湖、星星海、昂赛、果宗木查和索加- 曲麻河5个保护分区为主体。因此,要切实编制好三江源国家公园总体规划,充分对接各县建设总体规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及生态保护红线等,探索“多规合一”,统筹生态、生活、生产空间布局,明确功能分区,细化开发利用边界,最大限度降低人为干扰自然的程度。

目前,涉及保护区的法律法规均是在 20 世纪80 年代和 90 年代制定的,已经远远不能适应自然保护和建立国家公园体制的要求,要推动跨部门公众参与的社会立法,从法律法规上理顺整个保护区体系的管理体制。在建立国家公园体制过程中,应该立足于对接好国家公园与自然保护区的关系,加强国家公园法制保障,青海省人大常委会、青海省政府在严格遵守本试点方案的前提下,可以制定三江源国家公园体制试点的地方性法规、地方政府规章,对《中华人民共和国自然保护区条例》等行政法规及部门规章关于各类保护地管理的制度作出调整。改革措施突破现行法律法规规定的,要按程序报批,取得授权后施行。以此起到试点效应,推动我国保护地立法工作,依法界定各种各样类型的保护地管理制度、土地及相关资源产权制度、监管体制、运行保障机制、特许经营制度等。


(来源:《中国生态文明》杂志;作者单位系青海省环保厅)


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