一、为什么土壤污染防治要强调风险管控？

“土生万物”，土壤是农业生产的物质基础，是陆生生物的栖息地。土壤的形成大概需要几百年到上千年。

依据《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤法》），土壤污染是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。重金属在一定自然条件下具有较高的背景浓度，这种天然的高背景浓度意味着即使超标也不代表有污染。

土壤污染具有与大气和水污染不同的一些特点。一是累积性，一旦污染容易在土壤中不断累积。二是不均质性，土壤点位超标率并不代表面积超标率。三是隐蔽性，由此导致土壤污染状况调查具有不确定性，土壤修复工作对这种客观的不确定性要有所准备。

土壤污染风险的形成需要同时具备超标- 途径- 受体（比如人）三要素。土壤有污染并不一定有风险，如没有接触途径，则不形成风险。土壤种类繁多，同一污染物在不同土壤中对受体的风险不一样。如镉在碱性土壤中活性低，农作物超标风险相对也低。土壤污染风险管控标准不是用于达标判定，而是用于风险筛查。低于土壤污染风险筛选值时，一般情况下，风险可以忽略；超过风险筛选值时，是否存在风险， 需要进一步调查并评估。

因此，土壤污染防治应当坚持风险管控的原则。采取消除或减少土壤污染物的修复措施可以防控风险。在彻底消除污染不具有经济技术可行性的情形下，采取阻隔等切断或控制污染源和受体之间暴露途径的措施，也可以防控风险，这类似于在无法消除紫外线的情况下，抹防晒霜阻隔紫外线可以实现对皮肤（受体）的保护。对于农用地而言，针对受体，可采取改种低累积（即对污染物富集能力弱）的农作物或品种，降低农产品超标风险，或退耕还林还草、禁止种植食用农产品，实现农用地的安全利用。

二、净土保卫战取得了哪些成效？

当前，土壤污染防治法规标准体系和工作机制基本构建，全国土壤环境风险管控进一步强化， 耕地周边工矿污染源得到有力整治，建设用地人居环境风险联合监管机制逐步形成，土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤生态环境质量保持总体稳定，净土保卫战取得积极成效。

一是健全和完善法律法规标准体系。《土壤法》于2019 年1 月1 日正式实施。生态环境部出台了污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理办法三个部门规章，制修订农用地土壤污染风险管控标准、建设用地土壤污染风险管控标准等国家标准及一系列技术规范。

二是扎实推进全国土壤污染状况详查等基础工作。这为土壤污染风险管控奠定坚实基础。生态环境部会同农业农村部、自然资源部初步建成国家土壤环境监测网，基本实现所有土壤类型、县域和主要农产品产地全覆盖。与10 个部委签署数据资源共享协议，共同建立全国土壤环境信息平台。

三是推动农用地土壤污染风险管控。配合农业农村部开展耕地土壤环境质量类别划分试点，印发《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，全国多数省（区、市）编制了受污染耕地安全利用方案。农业农村部组织在部分省份开展了受污染耕地安全利用试点和特定农产品种植结构调整区划定试点。

四是强化人居环境风险防范。建立建设用地土壤污染调查评估制度，多数省份已公布建设用地土壤污染风险管控和修复名录。部署应用全国污染地块信息系统，实现污染地块信息从国家到基层多部门共享。全国绝大多数省（自治区、直辖市）基本建立污染地块准入管理机制，各地自然资源等部门从用地批准或规划许可等方面入手，积极探索污染地块用地准入管理的具体办法。

五是切实强化污染源头管控。生态环境部组织会同农业农村部等部门部署开展涉镉等重金属重点行业企业排查整治三年行动，切断了污染物进入农田的链条。全国31 个省（自治区、直辖市） 和新疆生产建设兵团发布土壤环境重点监管企业名单，共计一万余家；完善重点行业排污许可证申请与核发技术规范，依法推进在排污许可证核发中纳入土壤污染防治相关责任和义务。

六是深入开展土壤污染综合防治试点示范。积极推进土壤污染综合防治先行区建设，浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁6 个先行区在土壤污染源头预防、风险管控、治理修复、监管能力建设等方面先行先试，探索经验。指导各地实施土壤污染治理与修复试点项目，初步形成一批易推广、成本低、效果好的技术模式。比如在污染源头预防方面，我们在浙江台州一个电镀园区调研时看到，园区内企业所有的生产设施、污水处理设施、管网都是悬空设计的。这样的设计和建设，基本上就不会产生土壤污染了， 因为只要有“跑冒滴漏”，都会第一时间发现。再比如在污染耕地安全利用方面，我们在广西河池调研时了解到，当地结合种桑养蚕产业的发展，将600 余亩重污染耕地改种桑树，实现了农用地的安全利用等等。

三、企业如何有效降低土壤污染风险？

土壤一旦污染，治理修复成本很高，对企业是沉重负担。那么企业如何有效降低土壤污染污染风险？

首先，强化土壤污染预防。“预防为主”是土壤污染防治的第一原则。《土壤污染防治法》要求生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人，应当采取有效措施，防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散，避免土壤受到污染。我们在地方调研时了解到，一些重污染行业企业（化工、电镀等），对污水等各种管道和生产设施采用架空方式设计和建设，对可能存在土壤污染隐患的区域，如原材料或固体废物存放区域，采取多级防渗防泄露措施。这样就可以从源头上最大限度降低对土壤污染的风险。

二是依法开展土壤污染隐患排查和监测。《土壤污染防治法》要求土壤污染重点监管单位建立土壤污染隐患排查制度，保证持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散；制定、实施自行监测方案。隐患排查和监测，目的是及时发现土壤污染或污染隐患。一旦发现问题，及早采取措施防控，防止污染扩散和加重，则可以大大降低后期治理修复成本。这就类似于看病，小病早发现早治疗，可以防止拖成大病。

三是注重设施设备拆除的污染防治。企业事业单位拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的，要防止不当操作造成遗留物料等泄露等造成土壤污染。特别是土壤污染重点监管单位拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的，应当制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作方案，报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案并实施。

最后，减少可能产生土壤污染责任人认定纠纷的风险。《土壤污染防治法》明确要求土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构，并报地方人民政府生态环境主管部门备案。对于土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。因此，建议拟取得建设用地使用权的单位或者个人在取得建设用地使用权前，可以向相关单位了解该地块土壤污染状况，减少可能产生土壤污染责任人认定纠纷的风险。

四、小结

从国内外实践来看，土壤污染的形成非一朝一夕，问题的解决也不可能一蹴而就。我们要充分认识土壤污染防治工作的紧迫性、长期性、艰巨性、复杂性，既要做好打攻坚战的准备，更要具备打持久战的耐心。

下一步，生态环境部将会同有关部门，加大力度，协调督促各部门和地方人民政府抓紧推进重点工作，确保“土十条”目标任务如期实现；同时，积极谋划“十四五”土壤污染防治工作，做好顶层设计。

（钟斌，生态环境部土壤生态环境司副司长。本文根据作者在2019 年11 月举行的中国生态文明论坛十堰年会保卫净土·土壤修复论坛上的演讲整理，内容已经本人审阅）