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生态环境损害赔偿资金,由谁管?怎么管?

——基于地方探索实践的一些思考

发表时间:2018-10-24 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:罗光黔

□ 罗光黔 贵州省清镇市人民法院环境资源审判庭庭长

环境公益诉讼是国家环境治理体系的重要环节,对于提升生态文明治理的法治化水平,保障和促进绿色发展有重要作用。随着法律制度的完善与重大政策措施的陆续出台,环境公益诉讼已经由概念构想逐步落实为生态环境治理的重要手段。据《中国环境资源审判(2016~2017)》统计,20167月至20176月,全国各级人民法院共受理环境民事公益诉讼案件848件。

可以预见,以修复被损害的生态环境为名判赔的,却又不属于某个特定主体所有的资金将越来越多,如“泰州天价环境公益诉讼案”的赔偿额高达1.6 亿元。那么,这些资金将如何处理呢?

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十四条要求,此类款项应当用于修复被损害的生态环境,也可用于补充环境民事公益诉讼原告的必要支出。《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)也提出,要加强生态环境损害赔偿资金管理。而在实践中,除了被告有能力自行原地修复的案件外,在生态破坏无法修复或者存在生态功能损失的案件中,“非点对点”的异地修复或者替代修复,都需要由特定主体来对赔偿资金进行管理与使用。

这笔数额巨大的专用资金, 应当由谁管理、如何管理及使用, 成了实务中必须解决的问题。对此,各地也出台了一些相关文件和办法。目前看来,大致有以下几种处理方式:1. 上缴国库,由政府进行管理;2. 由政府或者行政机关设立环境公益专项资金(专户);3. 交法院执行款账户;4. 设立生态修复基金。由实践观之, 以上方式尽管各有特点,但或多或少都存在一些不足。

 

一、生态环境赔偿资金管理, 通用做法有几种?各有什么不足?

(一)上缴国库:难以实现资金专用于生态环境修复的目标

将“非税收入”上缴国库, 是国家机关资金管理运作的通行做法。同时,由于各地财政部门的习惯性思维,许多地区在生态环境损害赔偿资金的管理模式上, 也遵循旧法。例如,2010 年广州市番禹区人民法院判决的番禹博朗五金厂非法排污案,赔偿金为7.95 万元,最终所有赔偿款全部上缴国库。

这种做法是有依据的。《方案》明确要求:“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴同级国库,纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求,结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。”在地方层面,贵州省委办公厅相应制定的《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》中也提出:“赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴同级国库,纳入预算管理。”

但是,从实践来看,上缴国库并由财政部门来管理赔偿资金的做法,已经暴露出一些弊端。

首先,国家机关的财政资金管理有严格的程序,每一笔账目都有其特定的使用用途。如实施建设(修复、治理)项目,需要先在发改委立项,列入财政预算之后才能拨付。纵观全国各地实践,基本没有把赔偿款缴入财政又能够成功申请用于生态修复的案例。另外,《解释》第二十四条规定的“其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用”,就几乎不可能合法地通过财政预算程序。这就好比资金进入了一个完全封闭的环境, 出现只进不出、趴在账上睡觉的尴尬局面,生态环境损害赔偿资金并没有得到有效利用。

其次,囿于近年来地方政府在财政上的压力,不排除有些地方会出现赔偿资金被挪作他用的可能,无法实现生态环境修复的目标。

再次,资金上缴国库后将由政府进行管理,资金如何使用将由政府决定,社会监督不好实现。不管是国家还是地方政府,对于纳入自身系统资金的使用情况一般不对外公布,也很难查询到具体信息。

(二)环境公益专项资金(专户):财政专户宽进严出,法院专户与法院的职权定位相悖,两种都不利于赔偿资金的使用

从各地实践来看,设立环境公益专项资金(专户)有两种形式。其一是将专户设在财政部门,由财政部门具体负责管理。例如贵阳市中级人民法院就是在与财政部门沟通后,在贵阳市财政局设立“生态补偿专项资金”,法院公益诉讼案件判决的赔偿款、刑事案件的罚金等都进入这个账户。其二是将专户直接设在法院,由法院具体负责管理。例如贵州省遵义市中院,就是经遵义市财政局同意,在法院设立了一个专户。不过,这两种类型的专户也各有弊端。

就财政专户而言,尽管形式上能够使得专项资金不与国库的其他资金混同,客观上减少了资金挪作它用的可能,但是由于仍属于财政收入,因此依然面临宽进严出的窘境。同样以贵阳为例, 从2007 年成立至今,清镇市人民法院环资庭所判决的罚没收入、公益诉讼赔偿等款项都缴入了财政专户。按照设立账户时的设想, 由人民法院根据审理生态环境案件的实际,提出生态修复意见, 交由政府相关职能部门具体实施。而实际上,在资金如何使用上, 法院与财政部门至今未能达成一致意见。为了推动建立正常的资金使用机制,法院向财政部门提交了资金使用报告,但没有得到回应。

就法院专户而言,其优点是可以保障资金能够真正用于生态修复,但最大的问题是法院承担了不应当由法院承担的职能。资金交到法院专户后,法院可以进行管理,但带来的问题是,如何才能使用这些资金:谁来申请? 向谁申请? 由谁决定? 谁来实施?如何监督?如果由法院来主导资金的使用,法院势必就会陷入繁杂的具体事务中,充当发改、审计、财政、招投标公司等角色, 显然超出了司法功能的边界,有僭越行政职权的嫌疑。所以,在法院建立资金管理专户,作为个案探索未尝不可,但作为一种长效的管理机制,并不合适。

(三)进入法院执行款账户: 款项发放时间不能满足生态修复时间需求

实务中,有地方借用执行款账户来对赔偿资金进行管理。如果判决内容比较明确,资金就是用于某个具体的项目修复,那么, 采用执行款账户管理、拨付资金基本可行。但是,大多数情况下, 执行款账户管理赔偿资金还是存在问题。

首先,法院执行款的发还、使用必须有执行名义,不得任意支取,在异地修复、替代修复(非“点对点”修复),以及对环境公益诉讼起诉主体进行经济补偿的问题上,由于没有判决书作为依据,借用执行款账户就存在许多障碍。

其次,根据《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定》第十条的规定,执行人员应当在收到财务部门执行款到账通知之日起30 日内,完成执行款的领取和发放等工作。而生态环境的治理和修复,往往会持续很长时间。这种时间上的冲突,也不能满足生态环境损害赔偿资金管理的需求。

再次,在生态环境损害赔偿案件当中,一般都有生态功能损失,这笔资金实际上没有具体用途,放在执行款账户上就成为死钱,不能发挥应有作用。

(四)设立生态修复基金: 设立基金非常困难

借助基金会来对赔偿资金进行管理,是学界普遍赞同的做法。与其他资金管理方式相比, 设立生态修复基金有诸多优势。首先, 相比于将款项存放在国库,基金的支取较为灵活,限制主要来自于基金会的章程。对于这个问题,各地完全可以根据各地环境生态修复的实际,制定符合需求的章程。其次,基金的管理是由独立的委员会来负责,相比较于将款项存放在法院,使用基金会来管理赔偿资金,既可以减轻法院的负担,明确法院的职责,又可以提升资金使用的透明度。

但是,由于设立基金的申请很难通过审批程序,再加之财政部门基本不同意放弃赔偿资金的管理,在现有制度环境下,这种模式短期内恐怕难以落地。以贵州为例,2016 年公布的《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提到,要建立生态环境损害赔偿基金,但试点近两年时间并未建立。2018 年公布的《贵州省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》中,根本就没有提设立基金的问题,只是要求赔偿义务人向第三方机构支付费用,此《方案》中虽要求制定资金管理办法, 确保资金用于生态环境修复,但如何管理,并没有明确意见。《方案》还规定了生态环境无法修复的,赔偿资金作为非税收入进入国库管理。由此可见,在生态损害赔偿资金管理问题上,不仅政府态度谨慎,实际操作上也存在困难,理论及实务界提出利用基金会管理生态环境损害赔偿资金的设想,并不容易实现。

总结上述四种模式的特点, 我们认为,直接将环境公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼中判赔的资金注入国库,难以实现资金专用于生态环境修复的目标, 不宜提倡。同样,通过法院专户的形式对资金进行管理,也不利于赔偿资金的使用,甚至与法院的职权定位相悖。财政专户模式所面临的问题是,如何才能在地方政府的斡旋下,提升赔偿资金使用的便捷性,而基金模式则需要解决申请成立的困难。

 

二、地方可曾探索出实用好用的模式?

如何破解生态环境损害赔偿资金管理上的难题,各地在实务中进行了一些探索。

(一)昆明模式

“昆明模式”是在财政专户模式的基础上,进一步发展完善形成的。通过与昆明市环保局、财政局协商,昆明市中院提出了建立独立的“环境公益诉讼专项资金账户”的设想。昆明市政府最终采纳了这一方案,并颁布《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,建立了独立的昆明市环境公益诉讼“救济专项资金账户”。

此办法界定了专项救济资金,建立了独立的“专项资金账户”,指定了资金管理人,规定了专项救济资金的救济对象与申请救济资金的限额,以及资金使用的程序。与传统的财政专户模式不同,“专项资金账户”虽然设立在昆明市财政局,但资金的管理人却是昆明市环境保护局。此举一方面将专项资金的使用权从财政部门剥离,提升了资金的流动性;另一方面,环保部门掌握资金,又了解项目,还具有专业知识,可以更加有效地将资金用于生态环境修复事业。

应该说,在不能建立基金会的情况下,设立由行政职能部门管理的专户,不失为一个较好的方案。

(二)贵阳探索

贵阳最早在全国成立环保法庭,由于当时的局限性,并未考虑到资金管理使用问题。随着环境公益诉讼的开展,也遇到了这个问题。如前所述,在与财政部门沟通后,财政部门设立了“生态补偿专项资金”,法院的罚没收入及公益诉讼赔偿款都进入这个专户,但使用存在诸多障碍。为了解决这个问题,建立切合实际的资金管理使用模式,清镇市人民法院环资庭积极探索,实践了两个案例。

1. 法院为主导,协调财政与环保职能部门,按照财政管理规定使用资金

具体做法是: 在被告将款项交到法院前,法院先与财政部门沟通,告知法院拟向国库缴纳一笔资金,但此资金系用于生态环境修复治理项目,要立即拨付给相关部门使用。在征得财政部门同意后,法院又与环保部门沟通,告知环保部门,法院有某一笔资金交到财政,请环保部门根据这笔资金量设计一生态治理项目,向发改委申请立项并使用这笔资金。后环保部门按照要求申请项目立项,经过招投标确定了设计施工单位,最后从财政拨付了相应资金,实施了生态治理项目。

这个案例按照现行收支两条线的规定, 走完了建设项目所需要的程序。整个过程看似合理,但客观而言并不属常态化的机制, 实际上是法院在其中协调、推动, 与法院职能定位不符。当然也应看到,这只是现阶段为了建立一种管理机制的个案探索。

2. 与现有公募基金进行协作

在“中华环保联合会诉安顺鸿盛化工有限公司水污染责任纠纷环境公益诉讼案”中,经法院主持,原被告双方最终以调解结案。调解过程中被告除承诺积极采取措施对生产经营设施进行环保节能改造外,还涉及到一笔义务捐款。为了使此款项能够得到有效利用,清镇法院与中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)合作,成立了生态环境修复(贵州)专项基金,委托“绿发会”代为保管资金, 并制定《生态环境修复专项基金管理办法》。

此办法除对基金的性质以及资金来源做出规定外,还明确了基金的管理主体,即“生态环境修复管理委员会”。委员会主任为“绿发会”成员,副主任为清镇法院成员,同时吸纳案件原被告、人大代表或政协委员、审计人员、环境专家担任委员。这种人员结构,最大限度地保证了专项基金管理和使用的合理和公开透明。经过严格的申请、审核流程, 此笔款项最终被用于清镇市犁倭镇石牛村“四在农家·美丽乡村” 污水处理项目的建设。

 

三、地方实践能否复制?是否有更好的管理思路?

作为个案的探索,相比较于生态环境损害赔偿资金管理的典型模式,昆明、贵阳的实践无疑是成功的,但这种模式是否可以复制,仍值得思考。

毫无疑问,“昆明模式”符合《方案》中要求将赔偿资金“作为政府非税收入,全额上缴同级国库,纳入预算管理”的总体设计。相较于其他地区设立财政专户的尝试,“昆明模式”之所以能够成功,关键在于通过法院斡旋, 财政部门同意在职能部门设立专户,从而使得赔偿资金的支取有了相对自由的空间。但是若要复制成为通用做法,恐怕很难。

可以想象,在斡旋的过程中, 起决定性作用的并不是《方案》的总要求,而是整个事件具体的发生情境。昆明中院的积极推动, 市政府的大力支持,财政部门的充分配合,各级领导的多方协调, 这些因素都是生态环境损害赔偿资金能够相对自由支取的前提。但是,以上因素并不属于“制度”, 而是“人事”,很难通过直接复制取得同等的效果。

而且这种模式还存在一个潜在问题,即随着财政管理力度的加强,目前很多单位账户年终必须实现“零余额”,也就是说, 无论是基本户还是专户,只要年终账户里的资金未使用完毕,就要按规定上缴财政。事实上,由于修复会持续比较长的时间,生态修复资金往往不能保证在当年使用完毕。而一旦上缴财政,第二年财政能否将该资金返还又成为未知数。

相较而言,从可复制的角度上看,清镇法院借助现有公募基金,开设生态环境损害赔偿资金专户,由多方主体共同管理的模式值得一试。

据统计2017 年国内公募基金数达4841 只,其中涉及生态环境保护的基金不在少数。不过基金会终究属于社会组织,由其代管生态环境赔偿资金,难免会引发一些忧虑。

首先,把这些资金交由社会组织进行管理,是否会存在安全隐患?在具体运作资金使用时是否方便?

其次,就基金组织的选择而言,社会组织中自身也具备提起环境公益诉讼的资格,由起诉主体来管理环境公益诉讼基金是否妥当?另外,社会组织在管理资金时需要提取一定比例的费用, 似又与环境公益诉讼的起诉主体不得牟取利益的规定有一定冲突。

再次,就赔偿资金的使用而言,在清镇的案例中,是由项目实施方向法院提出资金使用申请, 法院审查后向资金管理委员会报告,经管理委员会全体成员审查后同意资金的使用。作为司法机关,法院本身不掌握修复项目, 也不具备项目审查的专业能力, 具体使用资金时应如何操作尚没有形成规则,能否保证资金使用更专业?

总体来说,从大方向上看, 由基金会对生态赔偿资金进行管理,既能够增加赔偿资金的使用效率,还能够提升资金使用的透明度,减轻法院的负担,这已成为理论及实务界的共识。但如何突破基金会设置的障碍,需要理论界、实务界、人大代表、政协委员及社会各界的共同呼吁和探索。

从基金设置的可行性及生态修复的广泛性角度考虑,我们建议以省为单位,在省、自治区、直辖市建立统一的生态环境修复专项基金,统筹使用。法院可以监督者的身份出现,不参与专项基金的管理。由基金会接受资金利用主体的申请,并根据修复生态环境的需要,采取招投标、协议等市场运作方式选定市场主体,使用救济专项资金修复生态环境。

(来源:《中国生态文明》杂志)