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完善生态文明法制体系,哪些法律值得期待?

发表时间:2018-10-18 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:孙佑海

□ 孙佑海 国家环境咨询委员会委员,天津大学法学院院长,中国绿色发展研究院执行院长

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明法治建设,坚决向污染宣战,力度之大、措施之实、成效之明显,前所未有。党的十九大将坚持人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一,把“美丽”作为社会主义现代化强国的重要目标,提出保护生态环境必须依靠制度、依靠法治,加快建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度。

最近,经过党中央批准,十三届全国人大常委会制定了立法规划,其中,涉及生态文明建设的立法受到高度重视。那么,接下来的几年,有哪些有关生态文明的立法值得期待呢?我们梳理了十三届全国人大常委会有关生态文明的立法清单,主要分为3个方面,分别是综合方面、污染防治以及生态保护,共涉及11部法律。

其中,综合性立法方面有1部,即修改《环境影响评价法》。污染防治方面的立法有3部,分别为制定土壤污染防治法,修改《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》。其中,《土壤污染防治法》已经十三届全国人大常委会第五次会议审议通过,自2019年1月1日起施行。生态保护方面的立法有7部,分别为修改《森林法》《草原法》,制定长江保护法、南极活动与环境保护法、国家公园法、湿地保护法、生物安全法。

此外,立法规划项目还包括修改《矿产资源法》《土地管理法》以及制定海洋基本法、空间规划法、原子能法、资源综合利用法、耕地占用税法、资源税法等。对于不适应全面深化改革和生态文明建设要求的法律,还应当组织力量进行研究,及时进行修改、废止。对于其他正在研究但未列入十三届全国人大常委会立法规划的立法项目,由有关部门继续研究论证。对于党中央交办的有关立法项目,抓紧办理,及时进行起草和安排审议。

在生态文明建设的综合立法领域,有关方面还提出编纂《环境法典》,制定《生态文明促进法》以及再次修改《环境保护法》等建议。这些建议,需要积极、认真论证其必要性和可行性,同时也应解决这些立法项目之间,以及它们与现行有效的法律之间的协调性问题,保证相应的起草和各项准备工作沿着正确的轨道前行。

 

1.制定土壤污染防治法

土壤污染防治法日前发布,将于2019年1月1日起施行,将为我国开展土壤污染防治工作、扎实推进“净土保卫战”提供法治保障。

土壤污染防治法规定,土壤污染防治将遵循预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。土地使用权人从事土地开发利用活动,企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动,应当采取措施防止、减少土壤污染,对所造成的土壤污染依法承担责任。地方各级人民政府对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,建立土壤环境基础数据库,构建全国土壤环境信息平台,实行数据动态更新和信息共享。

土壤污染防治法强调,加强用地风险管控。县级以上人民政府应当将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田,实行严格保护,严禁新建可能造成土壤污染的建设项目;已建成项目要限期关闭拆除。未利用地、复垦土地等拟开垦为耕地的,地方人民政府农业农村主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查,依法进行分类管理。对于建设用地,实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。名录由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门制定,向社会公开,并根据风险管控、修复情况适时更新。用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前按照规定进行土壤污染状况调查。

土壤污染防治法规定,各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目,应当依法进行环境影响评价。各级人民政府生态环境、自然资源主管部门依法加强对矿产资源开发区域土壤污染防治的监督管理,严控可能造成土壤污染的重点污染物排放。

 

2.修改《环境噪声污染防治法》

如今,环境噪声污染受到高度关注。据统计,有关环境噪声污染的信访数量,近年来一直高居环境信访案件榜首。

《环境噪声污染防治法》自1997年3月1日起施行,发挥了积极而重要的作用。20多年来,我国的经济和社会发展形势发生了巨大变化,这一法律中的一些内容已经不适应当前需要了。一是此法并没有明确具体的噪声污染认定标准和赔偿标准,“法制责任”一章中的十余条款中规定了“依法赔偿损失”和“处以罚款”,但都没有具体标准;二是管理部门的职能划分过于笼统,导致多头管理、错位管理和管理缺位的现象较为普遍;三是缺乏具体的环境噪声管制措施,广大人民群众身心受损,投诉无门,已经成为危害社会稳定的一个重要因素。

为有力防治环境噪声污染,保护和改善生活环境,保障人体健康,促进经济和社会发展,建议尽快启动《环境噪声污染防治法》的修订工作,整合各职能部门在环境噪声污染防治中的职责,理顺环境噪声的管理体制,进一步完善相关法律责任,加大对违法行为的处罚力度。

修改《环境噪声污染防治法》,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目。据了解,修订稿将由生态环境部组织起草,然后经过国务院批准,再报请全国人大常委会审议。

 

3.修改《固体废物污染环境防治法》

《固体废物污染环境防治法》(以下简称“固废法”)于1995年10月30日由八届全国人大常委会第16次会议通过,并于1996年4月1日起施行。现行“固废法”已历经四次修改,修改时间分别为2004年、2013年、2015年和2016年。

“固废法”的实施,对防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,发挥了重要作用,但也存在一些问题。一是有的规定与实际情况不适应,同其他法律不协调,同时《环境保护法》确立的排污许可、查封扣押等制度措施需要及时补充进来。二是部分法律规定不适应形势发展需要,比如危险废物管理、农业废弃物污染防治、农村生活垃圾处置等有关制度和措施需要进一步细化和完善,相关法律责任有待强化。三是配套法规有待健全。法律要求制定的危险废物集中处置设施退役费用预提和管理办法至今尚未出台,推行垃圾分类制度等工作需要强化法制保障。特别是党的十八大以来,环境保护领域立法确立了很多新的法律制度和法律规范,这些都对完善“固废法”及相关法律提出了迫切要求。

十二届全国人大常委会组成“固废法”执法检查组,曾对全国实施“固废法”的情况进行了检查。检查组在向全国人大常委会提交的报告中,建议尽快启动“固废法”修订工作,统筹清洁生产促进法、循环经济促进法和“固废法”修改,共同推进固体废物“减量化、资源化、无害化”。同时,国务院要抓紧制定完善配套法规,有条件的地方要制定地方性法规。2018年7月11日,生态环境部已经完成“固废法”修订草案的起草工作,并将修订稿公开向全国征求意见。修改“固废法”,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目。

 

4.修改《森林法》

《森林法》于1984年颁布,最近一次修改是在2009年。在《森林法》实施多年之后的今天,人们对于森林的功能定位、内涵界定、森林资源与其他自然资源之间关系的认识,都发生了巨大变化。现行《森林法》在林业经营机制、林业管理体制以及林业产权制度方面的规定,已经对林业的进一步发展形成掣肘。

同时,2018年初,国家机构进行了重大改革,撤销国家林业局,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。形势发展对《森林法》修改提出了新要求。

针对实践中出现的新问题和突出矛盾,结合机构改革带来的体制、机制变化,《森林法》需要在立法目的、法律性质、制度设计、森林保护等方面作出重大的方向性的调整,进行全面修改,以适应新时代生态文明建设的需要。

《森林法》的修改涉及国家所有、集体所有的森林、林木和林地,以及个人所有的林木和使用的林地制度的调整,情况比较复杂,应当深入调查研究。

党的十九届三中全会指出,应当对实施改革所急需修改的法律条款作出相应修改,满足实践的迫切需要。《森林法》修改,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目,修改稿由全国人大农业与农村委员会组织研究起草,条件成熟后,提请全国人大常委会审议。

 

5.制定南极活动与环境保护法

南极是世界第五大洲,南极洲是地球上唯一没有原住民、没有国界、未被开发的洁净大陆。作为地球上的一个特殊区域,南极的战略地位极其重要。

中国政府高度重视南极保护工作。迄今为止,中国南极科考站包括中国南极长城站、中国南极中山站、中国南极昆仑站、中国南极泰山站以及在建的第五个科考站——中国南极罗斯海新站。2017年5月22日,南极条约协商会议首次在中国召开,我国作为负责任的大国,正在以积极的姿态参与南极保护事务。

目前,全球共有29个国家成为南极事务的协商国,25个国家已经完成国内立法。国内立法是引导南极条约体系发展的重要手段。现在,各国围绕南极治理规则的博弈十分激烈。在南极条约协商会议和南极生物资源养护委员会(CCAMLR)框架下,传统南极活动大国和主权声索国凭借他们对南极的认知和管控优势,利用区域保护管理的条约工具(如海洋保护区、特别保护区、特别管理区等),不断提高南极活动门槛,压缩后发国家的活动空间。以科研和环境保护名义实施本国战略,成为各国提升南极话语权的重要载体,在南极治理中尤为明显。

我国制定南极活动与环境保护法的宗旨,在于促进南极的和平利用,保护南极环境和生态系统,规范和保障我国南极活动安全和有序发展。南极立法是我国履行南极相关国际条约的重要举措,是我国参与南极全球治理的有力支撑,是实施我国的国家南极安全战略的重要保障,是统筹南极事务综合管理的法律手段。

起草南极活动与环境保护法,需要解决以下五个问题。一是立法定位。鉴于我国在南极的多元利益,应当抓紧制定一部综合性的南极立法,对各类南极活动进行规范化管理,同时统筹国内资源。二是建立健全管理机制体制。要明确职责划分,建立完善的管理制度。三是梳理现有条约体系下的权利义务。既要用好用足我国的权利,也要切实履行国际义务。四是结合《关于环境保护的南极条约议定书》责任附件的批约问题,在立法中建立科学合理的追责问责制度。五是着眼长远,对南极生物勘探等新型活动的管理和保障做好前瞻性立法,为维护我国国家利益和世界和平事业作出应有的贡献。

研究制定南极活动与环境保护法,已经列入十三届全国人大常委会立法规则第一类项目。

 

6.制定长江保护法

2016年1月5日,习近平总书记在长江经济带发展座谈会上提出,当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。此后,党中央通过了《长江经济带发展规划纲要》,对长江经济带发展作出明确部署。

当前,需要加快制定长江保护法。现有的《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律、法规的有关制度,是针对全国一般情况设定的,难以完全适用于长江流域并解决其特殊问题。

早在上世纪90年代初,水利部及长江水利委员会就为制定长江法开展了大量的前期研究工作。近十几年来,几百名全国人大代表先后提出制定长江法或长江保护法的议案。代表们认为,制定长江保护法,依法遏制长江水污染加剧和生态退化的态势,推进生态环境修复,确保长江饮用水水质和生态安全,确保长江经济带可持续发展,是十分必要的。代表们指出,迫切需要通过立法,建立长江流域生态安全的硬约束,实现产业的绿色循环低碳发展;协调长江流域日趋复杂的功能冲突与多元利益冲突;强化长江流域综合管理,完善水资源管理体制机制;解决长江流域生态环境保护的特殊性问题。

全国人大环资委支持长江保护法的制定工作,已经向全国人大常委会提出相关议案。研究制定长江保护法,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目。

 

7.修改《环境影响评价法》

《环境影响评价法》于2002年10月28日由九届全国人大常委会第三十次会议修订通过,自2003年9月1日起施行。2016年7月2日,十二届全国人大常委会第二十一次会议根据简政放权、改革建设项目审批体制的需要,对这一法律作了修订。

按照《环境影响评价法》的规定,环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。法律强制规定环境影响评价为指导人们开发活动的必须行为,是贯彻“预防为主”环境保护方针的重要手段。多年来,《环境影响评价法》对我国生态文明建设事业的发展,发挥了积极而重要的作用。但是,近年来,我国经济以及环境形势发生了很大变化。2018年4月,生态环境部召开全国环境影响评价工作会议,强调要继续用改革增强环评制度的活力,进一步深化环评制度改革,既要强化环评制度的严肃性、制约性和刚性,严格依法行政,该严的要严、该管的要管、该查的要查;同时,又要按照推动高质量发展的新形势新要求,进一步深化环评制度的改革,该改革的要改革、该放权的要放权、该简化的要简化。

目前,《环境影响评价法》的修改,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目。下一步,生态环境部应当组织这一法律实施情况的评估,总结经验,结合实际情况提出修法方案,经过国务院审议,再报请全国人大常委会审议。

 

8.制定国家公园法

2017年9月印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称总体方案),在立法保障部分提出了“在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上,研究制定有关国家公园的法律法规”的要求。党的十九大报告提出,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

根据党的十九大精神和我国实际情况,当前,应当整合相关自然保护地管理职能,结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制和自然资源监管体制改革,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

开展国家公园体制改革,在对现行自然保护地管理体制进行变革的同时,必须尽快制定新法。一方面,要尽快出台国家公园法,对正在进行的国家公园体制改革进行回应,通过立法确认改革成果,为改革提供强有力的法治保障;另一方面,必须“边破边立”,避免形成法律真空,确保自然保护地新旧体制顺利衔接,防止因法律真空造成新的更大的破坏。

国家公园作为我国自然保护地的主体类型,不仅属于全国主体功能区类型中的禁止开发区域,而且涉及到区域广泛、类型复杂的自然生态系统。为实现自然资源的科学保护与合理利用,需要从科学合理的维度去思考如何建立健全统一完善的国家公园立法及其体系,对国家公园的功能定位、权责分配、保护目标等内容作出明确具体的规定。

研究制定国家公园法,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目,这对国家公园的建立发展以及相应的立法工作是有力的支持和推动。

 

9.修改《草原法》

我国是世界上草原资源最丰富的国家之一,草原总面积将近4亿公顷,占全国土地总面积的40%,为现有耕地面积的3倍。近些年来,我国的草原面积不断减少,有些牧场面临着沙漠化的威胁。因此,强化对草原的保护,十分必要。

我国的《草原法》是1985年制定的。《草原法》的制定和实施,说明草原生态系统的保护已经引起党和国家的高度重视。这是我国对草原地位作用及草原生态环境恶化危害认识达到新水平的标志,也是我国对草原生态系统由自然利用走向科学管理的重大举措。《草原法》中关于制止滥垦、滥牧、禁止采集或猎取珍贵动植物资源和防止火灾等条款,均属广义的草原保护。其后,全国人大常委会于2002年、2009年、2013年分别对《草原法》的内容进行了部分修改,但是从总体上看,这部法律仍然不能适应草原生态环境保护的需要,应当尽快作出修改。

2018年初,党和国家机构进行了重大改革,将农业部的草原监督管理的职责,以及其他部委的相关职责统一起来,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。今后对草原的监督管理,由新组建的国家林业和草原局负责。

对实施改革所需修改的法律条款作出相应修改,是贯彻落实国务院机构改革方案的需要。修改《草原法》,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目。

 

10.制定湿地保护法

中国拥有世界所有类型的湿地, 在维护全球生态安全和保护生物多样性上占有重要位置。第二次全国湿地调查显示,全国共有1579块湿地,其中602个是湿地自然保护区。截至2016年底,全国已有49个湿地分九批列入了湿地名录。

近些年来,我国对湿地保护的认识不断深化。1987年编写的《中国自然保护纲要》,首次将湿地定义为沼泽与海涂的集合。1992年,我国正式加入国际《湿地公约》,成为公约第67个缔约方。党的十八大报告提出要扩大湿地面积。2014年修订的《环境保护法》第2条,将“湿地”作为唯一新增列的环境要素。这是中国法律首次通过修改“环境”定义的方式,将“湿地”列为法律明确保护的对象。此后相继出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》《大气污染防治法》,提出了保护湿地的举措。2015年9月通过的《生态文明体制改革总体方案》特别提出制定完善湿地保护等方面的法律法规。2016年3月通过的《关于健全生态保护补偿机制的意见》,将湿地列为七个生态保护补偿的重点领域之一。

在地方层面,1999年,天津市制定了我国首部有关湿地保护的地方政府规章——《天津古海岸与湿地国家级自然保护区管理办法》,随后,江苏等地相继制定了地方性法规,山东等地分别以颁布地方政府规章的形式对湿地进行专门保护。地方湿地立法为国家立法积累了实践经验。

研究制定湿地保护法,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第三类项目,这对湿地的保护和立法是一个有力推动。

 

11.制定生物安全法

长期以来,生物安全问题得到社会各界的高度关注。基因工程应用前景广阔,世界各国对基因工程研究及其产品的应用达到新的高度。合成生物技术的发展和应用,强化了这一需求。同时,生物技术的发展和应用也给人和生态系统的安全带来了严峻挑战。进入20世纪 80年代以来 ,随着生物资源的大规模开发利用和多种生物技术的发明运用,生物安全问题日益突出。生物工程和无性繁殖等新技术的开发应用,更使得人类对自身和地球未来忧虑重重。

国际社会对生物安全问题的高度关注,是在1992年召开联合国环境与发展大会之后。此次大会签署了两个纲领性文件——《21世纪议程》和《生物多样性公约》。1999年2月和2000年1月先后召开了《生物多样性公约》缔约国大会特别会议及其“续会”,130多个国家派代表团参加会议讨论相关重大问题。经过多次讨论和反复修改,《〈生物多样性公约〉卡塔赫纳生物安全议定书》于2000年开放签署,其后从2000年6月5日至2001年6月4日在纽约联合国总部开放签署。

生物安全问题也是我国面临的一个重大问题,生物安全法是维护生物安全的法律保障。如何既支持现代生物技术的发展,又切实保护人民的权益和全人类的利益,是一个重大的政治、经济、社会和立法问题。因此,我国迫切需要制定生物安全法,在鼓励生物技术发展的同时,规定保护生物安全的具体措施。

研究制定生物安全法,已经列入十三届全国人大常委会立法规划第三类项目。

(来源:《中国生态文明》杂志)