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开征环境保护税,与生态环境保护关系多大?

发表时间:2018-05-24 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:曹俊

内容提要:

 

1. 环境保护税是由排污费“改”来的

性质变了,并非彻底否定,某种程度上被视作一种“正名”和回归

有丰富的制度积累、坚实的实践基础

2. 环境保护税是从排污费“移”来的

税负平移原则,但又不仅仅是形式平移

是选择多排放、多缴税,还是投入污染治理、少缴税?取决于企业能否算清长远账

3. 环境保护税是从排污费“变”来的

不是简单变化,行政行为变成法律约束,纳入税收统一管理体系

从事前核定变为事前申报+事后审核,明确了排污者主体责任

4. 征收主体为税务部门,环保部门还有多少职能

环保部门要协作:制定标准规范,监测管理,必要的复核,数据共享

所谓异常,不会是常态;需要复核的,肯定是少数

5. 作为地方收入,生态环境保护经费是否会增加

环境保护税收入规模至少达到排污收费的两倍,而原来的环境保护专项资金没有了

即便按照力度不减原则纳入财政预算,恐怕也难以满足期待;对企业的支持,还需做好顶层设计

41日~18日,环境保护税首个征期。全国共有24.46万户纳税人完成申报,共计申报应纳税额66.6 亿元,扣除减免,实际应征税额44.6亿元。

排污费改税,经过反复论证,这一步走得非常坚定。

征期,是一个标志,纳税人必须在征期内完成纳税申报,这是由法律规范的。这个标志,也正体现出费改税的两个核心变化:一是纳税人自己申报,强调排污单位污染者付费的主体责任;二是必须在征期内申报,有了刚性的时间要求。过了征期,排污单位仍没缴税的,从滞纳税款之日起,按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。这将由征税系统自动生成,没有商量余地。对排污单位来说,这是重大改变。过去那种排污费拖着缴、环保部门追着算的局面, 宣告结束。

《环境保护税法》,是我国首部专门体现绿色税制、推进生态文明建设的单行税法,是落实党的十八届三中、四中全会精神的重大举措,是十八届三中全会提出落实税收法定原则改革任务后制定的第一部税法。

《环境保护税法》颁布一年多来,媒体一直非常关注,从多方面做了解读。而比媒体更上心的,是排污单位,是税务机关,当然,还有收了近40 年排污费的环保部门。企业申报、税务征收、环保协同、信息共享,这是环境保护税法设计的征管模式。作为一个专业税种,企业、税务机关、环保部门,三个主体,缺一不可。面对费改税的重大转变,三方都需要适应。

如果说过去一年,大家是在讨论,期待,那么现在,就要进入实操层面了,真刀真枪,在15 天之内,打好第一场硬仗。在这场战役中,税务机关高度重视,环保部门紧密配合,培训纳税人,启用新平台。对于一些操作性问题,有关部门迅速响应,先后就纳税申报表、计算污染物排放量的排污系数和物料衡算方法、环境保护税有关问题等发布公告和通知,非常务实高效。

第一个征期完成之后,有必要再次审视费改税这一重大变革,全面加深认识,确保平稳过渡。

 

1
环境保护税是由排污费“改”来的

性质变了,并非彻底否定,某种程度上被视作一种正名和回归

有丰富的制度积累、坚实的实践基础

 

环境保护税是从排污收费制度改来的。这个改字,说明环境保护税有基础,不仅不是另起炉灶、不是从零开始,而且有丰富的制度积累、坚实的实践基础。

作为环境保护税的基础,排污收费制度已经实行了近40 年。从《排污费征收使用管理条例》颁布算起,也近15 年。多年的实践基础,足以让这一制度的优势充分成长。同时,随着形势的变化, 排污收费制度存在的种种不适应, 也逐渐暴露出来。克服这些不适应,最好的办法不是改内容,而是改制度,使排污收费制度的核心智慧与近40 年磨合所形成的正向惯性,作为法律固定下来,同时, 又能使排污收费制度存在的问题自然地不再是问题。

40 年来,排污收费累计涉及1400 万户排污单位,收费共计3000 多亿元。这些费用专项用于环境污染防治,为环境保护发挥了积极作用。其中,环保部门不断调整、磨合,积累了大量基础资料,为制度的完善不断修补, 政策、法规、标准和工作制度体系全面发展。

这些完善主要体现在三个方面:一是排污收费标准不断调整, 实现了以当量为计费单位,完成了四个转变,即由超标收费转为排污收费,由单一浓度收费转向浓度与总量相结合,由单因子收费转为多因子收费,由低收费标准转向补偿治理成本的目标收费; 二是征收使用实行收支两条线管理;三是构建强有力的监督和保障体系,突出了审计监督。

这些成果是环境保护税的基础,甚至是接近完整的形态。这是其他任何一个新税种设立时, 难以具备的得天独厚的优势。

改,是在继承中发扬,在某种意义上,继承的成分更浓。排污费改税,制度内核依然保留, 一些主要内容基本没变。具体来说,环境保护税框架至少有以下四方面,与原来的排污收费制度基本一致。

一是纳税人主体,与排污收费制度一致,都是直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。

二是征税税目,基本与原排污费征收对象一致,主要还是四大类,即大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。其中,后两项有较大调整。固体废物的范围, 从原来的危险废物扩大到所有固体废物;而噪声的范围缩小到只有工业噪声。

三是计税单位,基本源于原排污费计费办法,对大气污染物、水污染物沿用并扩大了污染物当量值表的范围,以排放量折合的污染当量作为计税依据。

四是税额标准,以原排污费收费标准为基础设置,以排污费收费标准作为税额下限,即大气、水污染物税额分别为每污染当量1.2 元和1.4 元,各省份可自行提高标准,最高可提至10 倍。

既然有如此坚实的基础,为何非改不可?为了更加刚性,更加规范,更高效率——为了更好地保护和改善环境,减少污染物排放,推进生态文明建设——这正是《环境保护税法》第一条所述的立法目的。

有评论说,我国实行多年的排污费制度,从性质上看,本就不像行政规费,更像是税收。从这个意义上看,费改税实际上是一种正名,一种回归。

 

2
环境保护税是从排污费“移”来的

税负平移原则,但又不仅仅是形式平移

是选择多排放、多缴税,还是投入污染治理、少缴税?取决于企业能否算清长远账

 

对排污单位而言,开征环境保护税,不是新增一个支出项目。用专业术语来表达,即税负平移。这里的关键词是。没有新增名目,只是对接部门变了,缴纳名称变了。

之所以采用的方式, 主要是考虑到开征环境保护税的环保意义远大于财政意义。国家税务部门有关负责人表示,环境保护税的收入规模在税收总收入中占比很小,多数地方不到1% 开征环境保护税,不是为了增加财政收入,而是构建绿色税制, 发挥税收杠杆调节作用,引导企业既算经济账,也算环保账。

对企业来说,移,却又不仅仅是形式平移。企业的缴税金额与排污费相比,究竟是多了还是少了?既与各省级地方政府有关, 还与企业自身排放有关。

与各省级地方政府的关系在于,税额调整机制为,国家定底线,地方可上浮。各省份调整后, 出现了三个梯队。在第三梯队, 税额标准相当于完全平移,采用了原排污收费的标准,企业税负基本不变,如果实施清洁生产, 还会降低不少。第一、二梯队共有省份20 个,占全国六成多,税额标准普遍提高了。其中,第一梯队有6 个省份,代表当属北京, 税额标准设定为税法规定的最高值,10 倍于最低值。同时,河北、江苏等地在省内不同区域,确定了差异化的税额,内蒙古、上海、重庆、云南4 个省份,税额将分年逐步提高。

特别地,过去,四项主要污染物收费标准较高,其他污染物标准并不高,而改税后,是统一调至较高值,恐怕会有不少企业因此需要增加支出。

许多企业主表示税太高。在中国人民大学环境学院学术委员会主任马中看来,即使标准提高了,依然达不到和劳动、技术、能源等要素成本相当的程度。即使在现行税率基础上,再提高24 倍,也在企业和国民经济的承受范围之内。以2015 年为例,排污收费额为173 亿元,仅占规模以上工业企业主营收入比重的0.02%

事实上,多数省份在2014 年前后已经提高了排污费标准,改税后是进一步固化或再提。以北京为例,收排污费时标准已是国家标准的8 倍。如果企业排放不变,改税后可能比排污费提高约20%。而之所以提高税额,目的很明确,就是要促使排污单位加大环境治理,倒逼高污染、高耗能产业转型,推动经济结构调整和发展方式转变,将环境外部成本内生化。有热力公司算过账,煤改气以后,环境保护税负就可以降低80%。在北京,开征环境保护税首个季度,约有60 多户企业已经改变了污水排放方式, 由向环境直排改为排向污水集中处理场所。

平移之后,企业税负与排污费相比,究竟轻了还是重了?决定权在企业。环境保护税的正向激励机制是,多排多征、少排少征、不排不征和高危多征、低危少征。其中强化了三个政策导向,即鼓励清洁生产、集中处理、循环利用,列处其中的企业,税负将降低或免征。

是选择多排放、多缴税,还是投入污染治理、少缴税?企业自己要算清长远账,从经济上权衡缴税支出和治污投入的得失。同样的资金,与其为排污缴税, 不如投入到自身污染治理。如此一来,污染少了,税负低了,总账赚了。要能算明白这笔账,也就实现了环境保护税设置的初衷。

很多企业已经算清了长远账。数据显示,首季环境保护税减免税优惠惠及约3.5 万户纳税人, 减免税额占申报应纳税额比重的近1/3,较去年同期排污费减征额有较大幅度提高。

 

3
环境保护税是从排污费“变”来的

不是简单变化,行政行为变成法律约束,纳入税收统一管理体系

从事前核定变为事前申报+ 事后审核,明确了排污者主体责任

 

收费属行政行为,税收是法律要求,这是二者的本质区别。从费到税,关键在变,而且不是简单的变,此变乃质变。

从制度本质上看,从行政行为变成了法律约束。不缴税,不行; 不按期缴,也不行。征收依据的地位变了,有法律授权,受法律约束,更加刚性。税收征管法赋予的各种强制执行措施和保全措施,可以提供法律保障。征税很重要的一个概念是征期,按季申报征期为15 天。在这15 天之内, 企业可以网上申报,一旦过了征期,只能到地税机关申报,且系统会自动计算滞纳金。如果企业不按期缴税甚至偷税,躲得过初一,躲不过十五,只要被税务机关发现,将追缴不缴或者少缴的税款和滞纳金,并可处以罚款, 构成犯罪的,还要被追究刑事责任,这比排污费谎报瞒报、拒不缴纳的处罚,威慑力大大提高。

从制度设计来看,核心环节从环保部门的事前核定,转变为纳税人事前申报+ 税务部门事后审核。通俗地讲,就是由环保部门开单子,变成了纳税人报单子。以守法为基础,以排污者为主体, 改变了排污收费征收环节的责任倒置,可谓环境管理的重大突破。过去的排污费征收,核心环节是环保部门的事前核定,全靠环保部门忙乎,不仅难以实现,也不科学, 还不利于对排污者追责,是典型的责任倒置。征税,则完全不同。纳税人有如实申报应税事项的义务,计税依据的举证责任在于纳税人,自己要认真计算,自行申报。税务部门首先相信其申报真实, 事后可以稽查。稽查出问题,可以视为偷税漏税,可以追缴和处罚。征税的有效性高了,征管成本低了;排污者主体责任明确了, 环保部门的行政资源释放了。

从管理角度看,制度性腐败因素消除了。在排污收费制度逐渐显现的多项缺陷中,有一项就是略显随意。由于没有刚性约束, 地方政府和部门干预时有发生, 某种程度上的自由裁量,给排污收费人员带来了执行困境。还有一些地方在招商引资中,常将减免排污费作为优惠政策。而税则有法律予以规范,一般情况下任何部门都无权擅自减免,即使特殊情况需要减免的,也有严格的审批程序并记录在案,否则就是触犯法律。

从操作细节来看,环境保护税报表优化了原排污费申报表, 也是为了不给企业增加填报负担。排污费申报表是按行业分类的, 环境保护税报表调整为按照水、气、声、渣四类污染物设计。大幅精简后,报表数量和填报字段减少三分之二。在填报数据项上, 纳税人一次性填写基础信息采集表后,后续申报主要是填写少量动态数据;在申报方式上,纳税人可在网上,依托征管信息系统, 辅助生成申报主表和自动计算应纳税额。特别是在税收减免上简化了程序,符合税法规定享受减免税优惠的纳税人,可在纳税申报同时在报表中完成减免税申报, 无需专门办理减免税备案手续。

一字之变,从费到税,意义大不同,作用更不同。申报主角变了,从环保部门核算,变为排污者自算自报;责任主体变了, 从环保部门的无限责任,转变为排污者有限责任;征收部门工作重点转移了,从全面核定改为重点监督;环保要求引导的优胜劣汰将有望出现,不堪税负的落后企业,不得不与污染说再见。

 

4
征收主体为税务部门,环保部门还有多少职能

 

环保部门要协作:制定标准规范,监测管理,必要的复核,数据共享

所谓异常,不会是常态;需要复核的,肯定是少数

 

环境保护税有其特殊性。与其他税种主要采用查账征收的方式不同,环境保护税是按照污染物排放量来计算的,专业技术要求高,计算过程复杂。这就注定了这个改来的税,不可能脱离环保母体。

因此,从税法设计之处,就已明确了环保部门的定位——协同。环境保护税的征管模式是, 企业申报、税务征收、环保协作、信息共享。所谓协作,对环保部门来说,最大的变化是,不再作为征收特别是核定的主体。改革的要义,就是要改变排污收费制度中环保部门无限责任、企业被动消极的局面,就是要让污染者付费真正纳入税收征管的严密轨道。

那么,环保部门要承担哪些职能?按照《环境保护税法》和《环境保护税法实施条例》规定, 可以归纳为三大类。

一是制定规范,包括制定和完善污染物监测规范等,是前置工作。这主要是指技术性规范,也是环境管理的基础性工作,环保部门义不容辞。环境保护部快速推进, 已经明确了80 多个行业所适用的排污系数、物料衡算方法。

二是协助征管,核心是数据, 表现形式为复核、信息交送等, 是后置配合。具体包括,负责应税污染物监测管理;对于税务机关发现的异常情况进行必要的复核;将排污单位的污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等相关信息,定期交送税务机关; 发现纳税人申报有关信息有误的, 通知税务机关处理;配合税务机关依法实施税务检查等等。

特别需要关注的,是复核。按照《环境保护税法》规定,税务机关发现纳税申报数据资料异常,或者未按照规定期限办理纳税申报的,可以提请环保部门复核,环保部门需在15 天之内出具复核意见。有的基层税务人员表示,凡是税务拿不准的,理论上都可以寻求环保部门帮助。这个理解,看似合理,其实存在偏差。所谓异常,不会是常态,送交环保部门复核的,肯定是少数。否则, 税收征管难免陷入混乱。很明显, 对于异常的具体范围,尽管实施条例有初步规范,但显然不够具体, 才导致了基层人员的误解。也正因此,生态环境部和国家税务总局已经开始研究,将出台更加具体的实施规范,指导基层征管人员,准确把握复核的范围,提高部门配合的效率,确保改革成效。

这些职责的核心,是数据。纳税人与环保部门,数据以谁为准?环保部门。数据的准确性和公信力,是对环保部门的一大考验。结合排污许可制度改革,环保部门会将排污许可形成的企业实际排放量,作为主要依据。相比原来的排污收费,环保部门的工作量肯定减少了,但需要更加精细了。事关企业应纳税额,是实打实的经济账,来不得半点马虎,责任重大。

三是咨询辅导,无偿为纳税人提供与有关辅导、培训和咨询服务。由于思维惯性,企业有关环境保护税的疑问,很多会直接咨询环保部门。在网上可以看到, 生态环境部部长信箱,就有不少有关咨询,如项目建设期间是否应缴纳环境保护税,不缴税的具体条件界定,监测数据认可问题, 等等。部长信箱都给出了公开和清楚的答复。

而早在半年前,环境保护部与国家税务总局已正式签署《环境保护税征管协作机制备忘录》,明确了七大类工作任务的职责分工。

毫无疑问,开征环境保护税, 释放了环保部门事前审核的行政资源,但同时对环保部门的精细化管理,提出了更高要求。数据二字,重中之重。

 

5
作为地方收入,生态环境保护经费是否会增加

环境保护税收入规模至少达到排污收费的两倍,而原来的环境保护专项资金没有了

即便按照力度不减原则纳入财政预算,恐怕也难以满足期待;对企业的支持,还需做好顶层设计

 

国务院明确,环境保护税全部作为地方收入。通知一出,媒体纷纷点赞。而企业和环保部门关心的是,这是否意味着生态环保资金有所增加?最起码不能减少,这是潜意识的底线,也是期待。

我们不妨来估算一下,环境保护税的规模有多大。费改税后,看得见的增加有三方面:第一,总体增加,全国20 来个省份的税额标准,都比排污费标准提高了,从微提到10 倍不等。第二,大气和水污染物中,除了四项主要污染物,其他绝大多数项目,原来采用低标准收费,即每当量几角钱或每吨几角钱,现在全部统一提高到基准值了。第三,固体废物的征税范围比排污收费范围明显扩大了,由过去的危险废物扩大到所有固体废物。据此按照2017 年污染排放量粗略估算,2018 年环境保护税规模达到500亿元,应该不成问题。

再来讨论分配问题。原来的排污费收入,是中央与地方1:9分成,专款专用,全部列入环境保护专项资金,主要用于重点污染源和区域性污染防治,污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等。有人说排污收费为环境保护资金筹集发挥了重要作用,是基层环境保护工作的生命线。特别是在支持企业环境治理方面,真正的实现了取之于企,用之于企。在有些基层以及欠发达地区,排污收费还曾为环保部门的工作经费做出了可观贡献。据估算,排污费中至少有30%,高的可达80%,用于企业和环保部门的环境治理工程。

而税收收入是统收统支的,环境保护税也不例外。业内人士担忧,原来排污费所设的环境保护专项资金不存在了,如此大规模的环境保护税,能否沿用排污收费的支出指向,成了一个变数。这个担忧,其实有两层含义,一是针对总体投入,二是关于企业支持。

对于生态环境保护总体投入的担忧,财政部税政司司长王建凡给担心者吃了颗定心丸。他表示,虽然环境保护税不采用专款专用的方式,但是并不会降低污染防治和环境保护方面的投入力度,原来由排污费安排的支出纳入同级财政预算,按照力度不减原则予以充分保障。尽管如此,目前仍有一些议论,认为环境保护税规模比排污费翻倍了,如果仅仅力度不减,恐怕还不能满足大家的期待。

而对于企业的支持,更应引起高度重视。《环境保护税法》明确,各级人民政府应当鼓励纳税人加大环境保护建设投入,对纳税人用于污染物自动监测设备的投资予以资金和政策支持。目前看得见的仅仅是,对安装使用属于《关于印发节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017 年版)》中列举的环境监测设备的纳税人,可按10% 的比例抵扣企业所得税。而其他资金和政策支持,还不明确。而原来的排污收费,针对企业有关项目,会有拨款补助或者贷款贴息。暂时相比,支持力度比以前可能会减小。

推动企业减少污染排放,是开征环境保护税的初衷。我们有理由相信,征收环境保护税后,每一个排污单位都将因此而自我调整, 为了减少排放,加大环境治理投入。如此一来,全社会的治污资金投入,肯定也会有增无减。

只是,如此大规模的环境保护税收收入,如果不能给予企业充分的支持,恐怕会让企业寒心, 不利于生态文明建设大局。对此,顶层设计已经考虑到了。相信在解决了开征初期的规制问题,平稳过渡后,肯定会有所动作。