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生态文明写入宪法,用法治为美丽中国护航

发表时间:2018-05-21 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:张文娟

十三届全国人大第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》,生态文明写入了宪法, 这在我国宪政史上尚属首次。

在此次宪法修正案的21 条中,涉及建设生态文明和美丽中国的,有5 条。一是增写贯彻新发展理念的要求。二是将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”。三是在“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”中增写了和谐美丽,完整表述为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。四是在国务院行使的职权中增加了“生态文明建设”的职能。五是增写“推动构建人类命运共同体”的要求。

生态文明写入宪法,是党的主张、国家意志,人民心意,是时代大势所趋。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作,我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化,生态文明建设取得显著成效,进入认识最深、力度最大、举措最实、推进最快,也是成效最好的时期。

党的十九大,进一步加强了对生态文明建设的部署。生态文明上升为千年大计,美丽纳入国家现代化的目标之中,提供更多的优质生态产品,成为满足人民日益增长的美好生活的新任务之一,绿水青山就是金山银山的发展理念,被细化为更多的具体措施。十九大报告中关于生态文明建设的论述,有很多创新性成果。对生态文明建设中存在的问题, 有着清醒地认识、清晰的思路和切实可行的举措。

在宪法中写入美丽中国和生态文明,就是对十九大报告中关于生态文明建设创新性成果的确认。

宪法是国家的根本大法, 是治国安邦的总章程, 是党和人民意志的集中体现。只有实行最严格的制度、最严密的法治, 才能为生态文明建设提供可靠保障。

生态文明入宪, 是顺应党和人民事业发展要求,适应新形势,吸纳新经验、确认新成果所做出的必然选择;生态文明入宪, 是健全中国特色社会主义法律体系、为生态文明法律生态化提供根本法依据的内在要求;生态文明入宪,要求社会各界、全体人民扛起生态文明建设的责任,为建设美丽中国,作出应有的努力。

 

一、是适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出的新规范

1954 年我国第一部宪法诞生后,一直不断完善。1982 年宪法正式施行后,根据我国改革开放和社会主义现代化的实践和发展的需要,在党中央领导下,全国人大于1988 年、1993 年、1999 年、2004 年先后四次修改。2018 年是迄今为止我国宪法的第五次修改。

回顾我国宪法修改的历程, 可以看到,宪法总是同党和人民创造的辉煌成就紧密相连,同党和人民开辟的前进道路、积累的宝贵经验紧密相连。五次修宪的内容,都充分吸纳了党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验,充分确认了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化发展的新成果,对我国政治、经济和社会生活产生了极为重要的影响。

党的十八大以来, 习近平总书记从中国特色社会主义事业五位一体总布局的战略高度,对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断。习近平总书记走到哪里,就把对生态环境保护的关切和叮嘱讲到哪里,有关重要讲话、论述和批示指示多达300 余次,形成了系统完整的生态文明建设重要战略思想。

“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”“建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”“绿水青山就是金山银山”“要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境”“保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力”…… 习近平总书记的这些新论断新思想,丰富和发展了马克思主义的生产力理论和生态观、发展观,集中反映了以习近平同志为核心的党中央对经济社会发展规律认识的深化和对自然规律认识的升华,是我们党关于生态文明建设和社会主义现代化建设规律性认识的最新成果, 是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

党的十九大报告,对生态文明建设和生态环境保护,又提出了一系列新思想、新要求、新目标和新部署。

这些新思想、新要求、新目标和新部署,为推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局、建设美丽中国提供了根本遵循和行动指南;把我们党对于生态文明建设的认识和实践推进到一个新的发展水平;实现了马克思主义生态文明理论在当代中国的创新发展;成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

紧跟时代前进步伐,不断与时俱进,是我国宪法推动和保障党和国家事业发展的一大法宝。我国宪法发展的一个显著特点就是,必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。这是实践发展的必然要求,也是宪法发展的一条基本规律。

将生态文明写入宪法,在国家根本大法中充分体现习近平生态文明思想,是本次宪法修改的一大历史贡献。及时通过宪法确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验,是实践发展和时代发展的新形势新要求。修改后,宪法中关于生态文明的表述,与党的十九大报告相一致,将更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。

 

二、为生态文明法律生态化奠定了根本基础

法者,天下之准绳也。法治是实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安最根本的保证。

20 世纪70 年代以来,作为中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分,环境法是立法最活跃、发展最迅速的法律领域之一。我国环境法律体系建立了以《宪法》为基础,以《环境保护法》为统领,以环境单行法,如污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干,以其他相关法、行政法规、部门规章、地方性立法、环境保护标准体系以及国际环境保护公约为补充的相对完善的法律架构。

相关资料统计,我国先后制定了30 多部环境资源方面的法律,先后出台了与环境和资源保护相关的行政法规50 余件,军队环保法规和规章10 余件,地方法规、部门规章和政府规章660 余项,国家标准800 多项,司法解释多件;缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30 多项国际环境与资源保护条约,先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20 多项环境保护双边协定或谅解备忘录。

这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境保护的主要领域, 门类齐全,基本做到了环境保护有法可依、有章可循。

但是,环境立法的质量,与其应达到的标准还相距很远,一些法律的立法质量与生态文明建设的实际需求之间还有差距。

全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅指出,与环境资源立法数量快速增长形成强烈反差的是,法律制度对于社会关系的调整力度难以达到建立与维护环境公平正义的要求,与新时代建设中国特色社会主义现代化强国的目标对生态文明法治建设的新要求的不适应性十分明显。

在立法体系上,我国30 多部环境资源方面的法律分属于行政法、经济法等不同的法律部门; 在立法内容上,环境保护立法与资源开发利用立法的宗旨、原则、制度之间的不协调、不衔接问题十分突出,甚至有许多内容直接对立。另外,由于环境要素多,环境立法涉及到的法律和部门也多, 各部门的职责分工不同,以前的立法方式难免带来管理上的冲突和法律制度上的不协调。按照环境资源要素进行单项立法的模式, 也难以克服法律间的相互重叠与冲突、修改滞后等立法困难。

吕忠梅认为,这些问题的存在,要求转变立法思维,对现行环境资源法律规范进行系统整合, 适度推进生态环境立法法典化。

但是此前,宪法中缺乏生态文明建设的宣示性阐述和原则性规定。最近几年,将生态文明写入宪法成为众多专家、学者的呼声。一致的观点认为,只有宪法有了关于生态文明的思想阐述和规定, 我国的基本法律和其他法律、行政法规和规章、地方法规和规章、自治条例和单行条例等, 才能一以贯之地承继和发展生态文明思想,真正使生态文明的建设措施法制化、制度化和程序化。

此次生态文明通过修正案写入宪法,为生态文明建设提供了根本的法律保障,为我国法律生态化奠定了根本基础。今后,开展相关国家法律、规划和政策的生态文明合宪性审查将会成为必然,以此为契机,吐故纳新,对现有生态环境相关立法进行体系化编纂,有利于形成原则一致、结构合理、制度协调的生态环境法律规范, 实现生态文明建设真正意义上的法治化。

 

三、体现了依规治党与依法治国的有机统一


 

党的十九大报告指出,要坚持“依法治国和依规治党有机统一”,并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的十八大审议通过《中国共产党章程(修正案)》,首次将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明” 写入党章,作为行动纲领。党的十九大进一步修改了党章,把我国社会的主要矛盾修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与此相适应,将实行最严格的生态环境保护制度、增强绿水青山就是金山银山的意识、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国等内容写进党章。

建设美丽中国,关键在党, 关键在人,关键在各级领导干部。在生态文明建设中,领导干部这个关键少数很重要。

转变各级领导干部唯GDP 至上的政绩观,在习近平总书记看来尤为重要,2013 年5 月,习近平总书记在主持中央政治局第6 次集体学习时指出,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。2015 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。

生态文明写进党章,就具有了党内法规的严肃约束力,要求每个党员提高政治站位,坚决扛起生态文明建设的政治责任。

党内法规是管党治党的重要依据,是全体党员特别是党员领导干部的规范遵循。

同时,要让全体人民共同为生态文明建设贡献力量,必须让党的主张通过法定程序成为国家意志。

党的十八届四中全会《决定》提出,要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。2013 年, 中共中央先后通过了《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013~2017 年)》,开启了党内法规与国家立法,党内规范性文件与国家行政法律文件衔接和协调的实践。2018 年初,中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018~2022 年)》。

作为中国唯一执政党的中国共产党,党章中关于生态文明的规定,既是管党治党的重要依据, 也是建设社会主义法治国家的有力保障,应当首先要得到宪法的承认和转化,让党的主张和国家的意志一致化。

将生态文明写入宪法,就是要让党内法规与国家法律与形成良性的协调关系。虽然党内法规与国家法律有所区别,但两者之间是协调统一、良性互动的关系。一方面,党内法规必须严格遵守宪法和法律的规定、原则和精神; 另一方面,把党内法规中成熟的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律,是立法的一个重要源头。我们党依法执政,既要依据宪法和法律治理国家,又要运用党内法规管党治党,二者统一于推进社会主义法治国家建设的宏伟事业中。

依法治国与依规治党,相互补益,运用法治思维和法治方法推进生态文明建设,让依规治党与依法治国有机统一,将更加深入地推进国家治理体系和治理能力现代化,对完善我国生态法治建设、建设美丽中国具有重大的意义。

 

四、凝心聚力,形成人人、事事、时时崇尚生态文明的氛围

宪法是国家磐石、九鼎重器。宪法规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织, 都必须以宪法为根本的活动准则, 并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

十三届全国人大一次会议举行了隆重的宪法宣誓仪式,这是首次在全国人民代表大会上举行的宪法宣誓活动,足以载入史册。国家主席习近平面对宪法的宣誓镜头,让每位领导干部、每个公民,都受到浸润式教育,每个公民都必须以宪法为根本的活动准则。

增加这样一个庄严的程序, 当然不仅仅是为了仪式感,宣誓意味着承诺,代表着责任。

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,任重而道远。党的十九大报告为我国生态文明建设指出了清晰的路线图: 到2020 年,要坚决打好污染防治攻坚战;到2035 年,生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现; 到本世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升。

九层之台,起于累土。千里之行,始于足下。要把生态文明全面提升的蓝图变为现实,必须一步一个脚印,踏踏实实干好工作。

生态文明建设关系各行各业、千家万户,要充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性,凝聚民心、集中民智、汇集民力, 实现生产方式和生活方式绿色化。

宪法中增加了美丽中国和生态文明的条文,意味着生态文明, 人人有责,政府、企业、公众各负其责,全方位发力、全过程接力、全民性努力,思想越统一,行动越一致,力量就会越强大。

政策的决定者,应该守住生态底线。生态红线不仅要写在纸上,更要刻在心里。不管是经济建设还是城市发展,要始终守住生态红线这个底线,再漂亮的规划、再好的项目,只要对生态环境保护不利,就应该一票否决,不能把环境保护当成一件小事,走牺牲环境换取经济社会发展的老路。要时刻保持“为官一任,造福一方” 的责任感,将绿水青山就是金山银山的理念贯彻到实际行动中。

企业的发展,绝不能急功近利。任何发展,都不能以牺牲环境为代价,都不能损害人民的健康和利益。一个企业,产生100 元的税收,却消耗掉超过100 元的资源,这样的税收没有意义。一个企业, 创造100 元的经济效益,却造成超过100 元的环境破坏,这样的企业也没有存在必要。企业的发展,必须抛开急功近利的思想,放眼长远,当发展经济与破坏资源有矛盾时,应当善于选择,有所为有所不为,以求可持续发展。

每个公民,也要以保护生态环境为己任。每个人既是污染的受害者,也是制造者,既是良好生态环境的享有者,也是建设者。个人力量虽然微小,但如果每个人都从自己的身边小事做起,关心环境、关爱自然,那么点滴的涓涓细流,必将汇聚成生态文明建设的巨大力量。

只要每个人都把生态文明建设的责任要求扛在肩上,把生态文明建设的具体措施落到实处, 形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会氛围,美丽中国的梦想就一定会实现。