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引领公民整体实现环境权,推动经济社会发展绿色化

生态文明入宪,夯实环境法制基础

发表时间:2018-05-15 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:周珂 张燕雪丹

十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》序言第七段修改后的表述为:“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”;同时,第89 条第6 款规定“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”作为国务院行使的一项重要职权。从此, 生态文明正式写入我国宪法。

 

生态文明入宪并非一蹴而就

生态文明入宪这一人类宪政史上的创举,体现了国家对生态环境保护的高度重视,是党和国家长期以来对中国国情探索进而提出的一条中国生态环境保护的独特道路。这一举措并非一蹴而就,而是深植于我国自上世纪八十年代以来对环境保护路径的理论与实践。自特别是2000 年以来十余年间,我国经历了生态环境保护的许多重大变化,无论环境立法、环境执法、环境监察、环境司法还是配套的一系列环境管理、制度和标准都取得了飞跃。

生态文明入宪,是我国环境法学界多年以来的梦寐以求的夙愿,我们为此感到欣慰和振奋。在生态环境保护的道路上,我们看到国家坚持了一条保护大环境而非小环境的道路,将环境保护不仅仅局限于环境科学对环境要素和污染物的定义,而是将节约能源资源、产业结构调整、公众环保意识、消费模式等都纳入实现生态调整的范围,强调环境保护和经济社会的协同发展。

回顾过去, 我国环境保护初期是以行政化手段和技术为引领,这种理念和制度长期主导着环境保护理论和实践。无论我国上世纪七十年代中期提出的32 字方针、1979 年制订的《中华人民共和国环境保护法( 试行)》、还是上世纪八十年代之后逐步制订的单行环境法律,都反映了以环境保护行政管控为中心的治理思路。环境保护基本上是环保行政机构单打独斗,而环保措施则主要由从上至下的行政管控手段组成。在这一指导思想之下,我国环保行政机构发展出了通过发布命令、开展运动式的执法方式。这些方式虽然在短期内控制了污染排放,但并未在根本上发挥保护环境的作用, 往往在执法行动结束之后,污染行为卷土重来。

另外,自上世纪八十年代联合国提出可持续发展理念、我国提出“科教兴国和可持续发展” 两大战略之后,我国逐步加大了对环保相关科技的投入,推动了环境立法中技术规范的发展。这种技术的推动对于我国借助科学手段,发展以环境介质评价(环境质量标准)和污染物评价(排放标准)的环境管控机制起到了积极作用。特别是在开始大力发展一系列监测监控手段和监测标准之后,这种以环境标准评价为中心的更为客观和持续的环境执法机制逐渐形成。然而,这也带来了许多环境法理论与实践的问题,例如,用科技代替法律,在司法审判中不进行法律判断而直接使用技术鉴定结论等。更为重要的是,这种强调针对污染物的处置进行管控、监控环境介质的策略并没有从根本上解决生态环境发展中经济、资源与环境之间的根本矛盾。

无论行政管控的思维,还是技术为王的考虑,都只在局部解决了环境保护的问题。事实上, 环境保护与整个国家的生态文明水平息息相关,是综合性工程、系统性工程。

首先,生态环境与产业布局有关。我国一次能源生产中煤电的压倒性占比是二氧化硫、氮氧化物等污染物排放总量难以下降的重要原因。如太湖流域的严重水污染就与太湖周边工业经济规模和布局密切相关。

其次,环境保护与生产工艺和产业升级有关。我国是全球众多轻工业和生活用品的制造加工地,在产业链上,我国生产的产品还主要处于世界工厂的中下游, 特别是在中西部,产品生产工艺较为落后,在一些传统工业地区, 难以实现产业升级,这些都阻碍我国清洁生产的发展。

第三,环境保护涉及对自然资源的适度开发和高效利用,如煤炭、矿石、页岩气等开发本身就夹杂着大量的环境污染和破坏问题,而草原、林地、湿地等地块的利用则影响到野生动植物的保护。

最后,环境保护是民生问题, 公众对环境保护的意识,甚至对环境问题的定义和轻重程度排序等都具有一定的社会属性,并非科学本身可以判断。

2005 年,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第一次提出生态文明的概念。2007 年,党的十七大报告提出要建设生态问题,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面” 战略布局。到了党的十九大,生态文明概念已经成熟,党的十九大报告提出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态治理做出贡献。毫无疑问,生态文明概念已经远远大于环境保护。

这些对生态文明建设理念的不断明晰,形成了生态文明入宪的内在要求。习近平总书记指出, 只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。因此,只有生态文明入宪,才能从法律的最根本层面上实现生态文明建设的目标。在此之前,我国宪法对环境保护的规定仅限于第9 条和第26 条。第9 条指出,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第26 条指出,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林, 保护林木。这两条将自然资源保护、野生动植物保护和污染防治本身割裂开来,且对生态环境的理解仅限于一些具体对象的保护, 并没有生态系统性和整体性的认识,已经无法涵盖或满足我国现阶段对生态环境保护的要求。

 

生态文明入宪,显示了部门法的推动作用

宪法是我国的根本大法, 宪法与部门法的关系可以看做是一种引领与具体化的关系。宪法的规定简洁抽象, 对部门法的立法和解释起到引导和规范的作用。一般来说, 往往是宪法确认某项权利或目标之后, 部门法才在实践中通过立法来实现宪法目的。

但对于我国环境法来说,在生态文明入宪之前,已经有大量部门法的修订和修改,如2014 年《环境保护法》修订、2015 年《大气污染防治法》修订、2017 年《海洋环境保护法》修订等。在这些法律的修订中,我们都看到了在传统行政管控和技术手段之外, 强调资源合理开发、节约能源、产业升级发展、公众参与保护环境等更为综合性的管控手段。这些都是我国推动生态文明建设的具体表现。

因此,我国生态文明入宪亦显示了部门法对宪法发展的推动作用。正是通过部门法在其法律管辖范围内对诸多环境保护措施的具体实施,才在实践中确认了生态文明建设作为宏观指导方针的价值。

 

生态文明入宪,是对我国公民整体实现环境权的一种有效保证和方向引领

环境法学界一直对于环境权入宪抱有极高的热忱,进行过长期的讨论,许多学者认为,应以权利的形式,将公民对环境利益的享有固定下来,从根本上督促国家进行环境保护改革,并加强环境立法和各种规制手段的合法性。同时,对基本权利通过宪法确认的方式,亦符合宪法作为根本大法保护公民基本权利的内在逻辑和基本定位。

此次将生态文明写入宪法,可以看做是对这一呼吁的回应。国家已经从宪法高度上认识到了生态环境保护的重要性,并且采取了确认整体国家目标的方式来予以实现。这种写入方式是对我国宪法整体设计的必然逻辑产物。与强调个人基本权利的思维不同, 国家目标强调共同体的共同使命, “五位一体”即为表现,此处写入生态文明,是确认其在国家整体布局中的重要性和地位,也是确认作为国家目标一部分与其他国家目标之间的关系。这一布置符合我国当前解决环境问题的总体思路。

环境问题错综复杂,环境权利的确认具有众多不确定因素, 因此,将环境权具体固定下来, 作为一项基本权利,强调了个人对环境的主观权利,但不能充分把握生态环境保护的整体价值。

 

生态文明入宪,要求整个经济社会发展方方面面都进行绿化

最后,需要强调生态文明入宪在更深一个层面上的意义,即绿化的作用。生态文明建设作为宪法的基本要求,要求所有法律都服从于其主旨。因此,生态文明建设要求整个经济社会发展方方面面都进行绿化。例如,对经济关系进行调整的法律,应当将生态文明融入立法之中。

民法的绿化也是一例。传统民法是什么?用通俗的话来说, 传统民法追求的是鼓励私主体最大限度开发利用自然资源,把它转化为私人的财富,然后通过民法所有权的绝对性进行严格保护。对民法的绿化就是要求转变这种思维,要求对自然资源的追求控制在理性消费的范围之内,在保护私权的同时兼顾可持续发展的目标。应当说,这种对其他部门法的绿化任务任重而道远,但将生态文明写入宪法无疑是其中非常重要的一步。

 

(来源:《中国生态文明》杂志;周珂,中国人民大学法学院教授,中国人民大学环境司法理论研究基地主任;张燕雪丹,最高人民法院环境资源司法理论研究基地助理研究员,阳光时代律师事务所顾问)