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玉树藏族自治州探索建立国家公园纪实

发表时间:2017-11-07 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:李庆瑞 祁巧玲


“最后的天堂”玉树被轻轻地放在辽远、静美、圣洁的青藏高原上。

从西宁出发,飞越脊椎一样的山脉,血管一般的河流,落在八百公里外的巴塘草原上,是一段从现代都市文明穿越到神秘康巴文明的旅程。即便是今天,玉树的交通也不算方便,这在某种程度上抵御了现代工业文明的洪流,留下了一方生态和文化的净土。

玉树藏族自治州位于青海省西南青藏高原腹地的三江源头,平均海拔在4200 米以上,是全国三十个少数民族自治州中主体民族比例最高、海拔最高、生态位置最重要的一个自治州,长江、黄河、澜沧江三大河流均发源于此,可可西里自然保护区和三江源自然保护区覆盖玉树州全境,三江源国家公园85% 的区域都在玉树州境内,这里是名副其实的生态高地。

很多人记得玉树, 是因为2010 年那场7.1 级的大地震。“玉树”在藏语中意为“遗址”,这仿佛是一个古老的预言,今天的玉树是转世或者重生来的。走出玉树巴塘机场,转身便会看到“绿色感恩、生态报国”八个大字醒目地镶嵌在巴塘草原上。玉树藏族同胞说,你们不知道当年从这个机场进来的援助救了多少人。我们知道的是,今天的玉树为我们守护了多么珍贵的山水,走出了多么重要的探索之路。



三江源的前世今生

说三江源孕育了今天的华夏文明,是不过分的。千万年前, 青藏高原隆起在北纬三十度,高原季风裹挟着来自印度洋的暖湿气流,汇聚在唐古拉山、昆仑山、巴颜喀拉山、阿尼玛卿山,塑造着今天的雪峰冰川。雪峰冰川之下,河网密布,草原、冻土、沼泽、湖泊发育,诞生今天的三江源地区。生命之水从这里发源, 在这里汇集出49% 的黄河水、2% 的长江水和15% 的澜沧江水,一路向东向南,孕育出黄河文明、长江文明,以及湄公河文明。

由于独特的地貌特征和地理环境,三江源地区在生态系统及生物物种上构成了独特的系统, 其中最具代表性的,便是高寒草原- 草甸- 湿地生态系统。这个系统对江河园区的水源涵养作用举足轻重,同时也形成以草原为主的高寒植物资源,为青藏高原特有的藏羚羊、野牦牛为代表的大中型食草类动物提供了食物和栖息环境。这些物种的聚集,又为雪豹、野狼等肉食类动物提供了食物来源。受馈于高寒草原-草甸-湿地生态系统,三江源地区还是我国四大牧区之一的青海牧区的重要部分,养育着五十多万藏区同胞。

三江源这种高原生态系统非常脆弱,易受外力干扰,对气候变化非常敏感。在全球气候变暖的大趋势下,三江源地区自然环境的演变是不可抗拒的,雪线上升、冰川退缩、冻土退化,在短时期内会增加地表河流湖泊的水量,但从长远看,三江源水系格局的变化必然会成为将来可持续发展的难题。我们尚不可知人类能否减缓这一难题的出现,但已经看到,近几十年的人类活动对这一生态危机的雪上加霜,由于人口聚集、超载放牧、垦荒开地、矿产开采、盗挖盗猎以及政策等问题,导致三江源地区水土流失、草原植被退化、土地沙漠化、生物多样性剧减,到目前为止,三江源仍然是全国土地沙漠化扩展最严重的地区之一。生态系统的整体退化导致水源涵养能力的降低,直接威胁到黄河、长江流域的生态安全。由于一些经济、历史的问题,三江源地区的生态重要性和生态危机没有得到及时重视,支持保护工作的科研、经费、政策、立法严重滞后和不足。

一个极端的例子是,上世纪上半叶,青藏高原上生活着一百万只以上的藏羚羊,到八十年代末九十年代初,藏羚羊的数量剧减到七万到八万只,成为濒危物种。1995 年,为抢救性保护濒危的藏羚羊,青海省设立可可西里自然保护区,而这离我国设立第一个自然保护区已过去近四十年。之后的2000 年,在多位水资源专家的推动下,青海省设立三江源自然保护区,并于2003 年升级为国家级自然保护区,正式开启了国家层面的保护工作。

自然保护区阶段,在国家资金和项目的支持下,三江源对高寒生态系统的保护和修复作了积极探索,为后来国家公园的建设积累了可贵的经验和成效。2005 年,国务院批准实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》,投入75 亿元开展生态恢复治理一期工程,涉及退牧还草、重点湿地保护、黑土滩治理、生态移民、鼠害综合治理等。工程现已全面完成,中科院的第三方综合评估认为,经过十余年的恢复治理,三江源区生态系统退化趋势得到初步遏制,生态系统服务功能有所提升。值得注意的是,由于种群恢复,2015 年发布的《中国生物多样性红色名录——脊椎动物卷》将藏羚羊从受威胁物种名单中剔除。2014 年,总投资达160 亿元的三江源保护二期工程接续启动,目标是从根本上遏制生态系统整体退化,步入良性循环。到目前为止,二期工程进展顺利。据三江源公家公园管理局有关负责人介绍,二期工程会根据一期经验和国家公园保护建设新思路做一些调整,比如生态移民、鼠害治理等,以期更科学、更长效、更兼顾藏区牧民的生产生活。

2015 年12 月, 中央深改组会议审议通过《三江源国家公园体制试点方案》。2016 年3 月, 中办、国办正式印发《方案》,6 月,三江源国家公园管理局正式成立,我国第一个国家公园体制试点全面启动,三江源保护进入新的 阶段。



中国特色的国家公园探索之路

在三江源国家公园试点建立前的六十年间,我国逐步建立了以自然保护区为代表的保护地体系,包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等, 数量超过8000 个,面积超过国土面积的18%。数量众多的各类保护地对遏制环境破坏、保护自然生态发挥了积极作用,但由于保护目标单一、管理方式落后等原因,也出现了一些保护地遭到破坏、保护与发展矛盾层生的问题。

中央提出建立国家公园,首先是问题导向的。国家公园在西方已有一百多年的历史,是目前超过全世界五分之一的保护地类型,划分的主要依据是管理目标和管理方式。虽然在各国不尽相同,但已有一些基本共识,大尺度系统保护、兼顾社区发展,这些经验为我们提供了解决我国保护地问题的思路。

那么,为什么在三江源试点建立我国第一个国家公园?除了景观的国家代表性,还有哪些考量?

藏地自来就有敬畏山水敬畏自然的文化。用当地牧民的话说, 这个山上的石头搬到那个山上去都是不行的。守护这方山水是他们神圣的使命。与之伴生的,是藏区牧民生产生活和藏文化对这方山水的依赖。玉树因为三江源保护一期工程生态移民和2010 年地震灾后重建,探索过集中安置、牧民转产,虽然在短期内改善了民生,但也有不适应、不可持续的问题逐渐显现。加之如果离开草场,在现代化的城镇生活,逐渐远离滋养文化的自然环境和传统生产生活方式,久而久之,也会出现文化和信仰危机。留住了山水,流失了文化,也是我们不想看到的。

在三江源试点建立我国第一个国家公园,还有利益纠葛较少的有利条件。我国目前的保护地体系混乱,普遍存在交叉重叠、多头管理,自然资源资产管理和国土空间用途管制不一致,牵涉部门多,利益复杂。而在三江源地区,国家公园设立之前,只有可可西里国家级自然保护区和三江源国家级自然保护区两个牌子, 利益纠葛较少,试点工作相对容易推进。

中央在提出试点建立三江源国家公园之初就明确了“保护优先”,与国外相比,虽然不是第一个“保护优先”的国家公园, 但是以大力度的体制机制改革保障“保护优先”,却是中国特色的。相应的,三江源国家公园也肩负着生态文明体制改革的重要使命, 这在国际上也是绝无仅有的。

体制机制改革是三江源国家公园试点工作的核心。那么,三江源国家公园在体制机制改革上做了哪些探索?玉树的改革进展如何?

1. 保护地整合

遵循山水林草湖是一个生命共同体的理念,以系统保护为目标,三江源国家公园整合了可可西里国家级自然保护区,三江源国家级自然保护区的扎陵湖- 鄂陵湖、星星海、索加- 曲麻河、果宗木查和昂赛5 个保护分区, 优化重组为长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源3 个园区,3 个园区按照生态系统功能、保护目标和利用价值,分别划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区及居住游憩服务区, 分别承担严格保护、生态治理、有机农牧、居住旅游等功能。园区涉及玉树和果洛两州的4 个县12 个乡镇,总面积达12.31 万平方公里, 占三江源地区面积的31.16%。其中,85% 的国家公园园区在玉树州境内,包括长江源(可可西里) 园区和澜沧江源园区,涉及玉树州杂多、治多、曲麻莱3 个县9 个乡镇。

这样的整合,一方面是为了在有限的条件下最大限度地实现对江河源头生态系统的完整保护, 一方面是考虑到管理体制改革上的易操作性。三江源国家公园管理局有关负责人表示,如果试点顺利,园区范围还有可能扩大。



    2. 管理体制改革

三江源国家公园管理体制的改革目标是,探索实现自然资源资产管理、国土空间用途管制“两个统一行使”,是生态文明体制改革的重要内容。三江源通过人员划转和职能整合,组建了省、州、县、乡、村五级综合管理实体, 实现生态全要素保护和一体化管理。同时,对3 个园区所涉4 县进行大部门制改革,精简县政府组成部门,形成了园区管委会与县政府合理分工、有序合作的新格局,解决了“九龙治水”和监管执法碎片化问题。以玉树州为例:

三江源国家公园为国家所有, 青海省政府代管,初期从青海省林业厅、发改委、环保厅等划转有关职能、人员、资产,成立正厅级单位三江源国家公园管理局, 由青海省政府直接管理。通过人员划转和职能整合,管理局下设了长江源( 可可西里)、黄河源、澜沧江源园区三个管理委员会, 其中长江源(可可西里)、澜沧江源园区管委会在玉树州,受国家公园管理局和玉树州政府双重领导,以国家公园管理局管理为主。其中,长江源( 可可西里) 园区管委会又向园区所在的治多、曲麻莱、可可西里派出3 个管理处,管理处由管委会和所在县县政府双重管理,管委会管理为主。在乡一级,长江源(可可西里)、澜沧江源园区所在的9 个乡政府挂保护站牌子,增加国家公园有关职能。在村一级设立管护队, 再按社划分管护分队,按牧群组划分管护小组,网格化覆盖整个辖区。至此,自上而下,组建了省、州、县、乡、村五级综合管理实体, 并且明确,体制试点工作的第一责任人是各级党政主要负责人。

为实现生态全要素保护和一体化管理,玉树州对长江源(可可西里)、澜沧江源园区管理机构设置与所涉3 县县级政府职能转变、机构改革相结合,通过人员划转和职能整合,原来分散在林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护和自然资产管理的职责划归生态环境和自然资源管理局,原来县政府所属的森林公安、国土执法、环境执法、草原监理等多个职能部门重组为资源环境执法局。以上两个新整合的职能部门受管理处和县政府的双重管理,以管理处管理为主。职能调整后的3 个县,政府工作部门由原来的18 个缩减为15 个, 行使辖区内(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监督等职能。

在一系列体制机制探索的基础上,6 月,《三江源国家公园条例(试行)》出台,为三江源国家公园保护、建设和管理迈出法制化、规范化和制度化的重要一步。

7 月,可可西里入选世界自然遗产名录。三江源国家公园管理局有关负责人表示,将按照国家公园和世界遗产地的双重标准管理与建设可可西里,此外,也会参照世界遗产地的部分管理标准,管理国家公园的其他区域, 形成一套独有的实践模式。

3. 共建共享机制

促进人与自然和谐发展是生态文明体制改革的核心要义,是三江源国家公园体制试点的本质要求,能否实现这一目标,是试点成败的关键。

三江源国家公园所涉玉树3 县和果洛1 县的人口逾6 万,其中超过99% 的是牧民,千百年来逐水草而居,草场和草场上的牛羊就是他们安身立命之本,就是根本利益。上世纪九十年代初开始的草原承包政策,保障了牧民的收益权,同时也增加当前自然资源资产管理和国土空间用途管制制度改革的难度。如何保障国家层面的生态保护?如何保障牧民的收益权?如何实现国家公园的全民性、公益性? 这些是西方国家公园不能提供经验的难题, 需要中国特色的、系统的、精致的体制机制设计。

三江源国家公园正在初步探索共建共享机制,目标是将三江源国家公园搭建成牧民发挥生态保护主体作用、生态保护与民生改善协调互促、社会广泛参与的平台。

制定并逐步推进园区生态管护公益岗位制度。三江源地区生态管护员严重不足的问题长期存在,国家公园生态管护公益岗位的设置,一方面可以逐步补充管护力量,让最了解最热爱这片土地的牧民从草原利用转变为保护为主、兼顾适度利用,发挥保护主体作用;一方面也能提高牧民收入,改善牧民生活,目前每人每月工资为1800 元。同时,有关培训、评估、考核等工作也在有序开展,并探索落实管护成果与工资挂钩的绩效工资制。目前整个园区有近万名生态管护员持证上岗,进行日常化、网格化管护。据管理局有关负责人介绍,目前的管护岗位是与贫困户对接,贫困户一户一岗,接下来的目标是, 全面落实一户一岗。

生态保护与民生改善相结合。三江源国家公园目前正在研究探索草场承包经营权流转、特许经营等政策,将推动国家公园建设与牧民增收、转岗创业、改善生产生活条件相结合,将生态保护与精准脱贫相结合,让牧民能够更多地享受改革红利,充分调动牧民参与保护生态的积极性。

吸引社会广泛参与。主动建立与三江流域省份和新疆、西藏等周边区域的生态保护协作共建共享机制,与世界自然基金会、中国绿化基金会等机构以及多个企业开展战略合作。管理局有关负责人表示,三江源是中国的三江源,也是世界的三江源,希望有更多的研究机构、公益组织和志愿者参与到三江源的保护工作中来,形成人人关注、人人参与的共建共享格局。



试点的意义:发现问题,解决问题,示范带动

在玉树广袤俊美的高寒草原- 草甸- 湿地上,随处可见铁丝围栏,有的是政府为了退牧还草、封育草场,有的是牧民为了保护自己的草场范围。这些围栏很大程度上阻断了大中型野生动物的迁徙,甚至直接威胁到羚羊等动物的生命安全,同时也会导致牲畜体质下降、品种退化。当地牧民认为,国家保护生态是好事,但他们能养多少牛羊是大自然决定的,不存在过度放牧。管理局有关负责人认为,这个问题的背后是长期以来的土地政策以及观念的问题,需要与牧民的良好沟通,也需要更稳妥更科学的制度设计,更需要时间。

我们从长江源(可可西里)国家公园园区管委会了解到,目前的体制机制改革也存在一些阶段性问题。园区管委会(管理处)与县委县政府的配合需要进一步磨合;编制不足,职位设置非梯级,对干部提升有局限,影响干部工作积极性;有关部门中断了一些项目的原渠道经费,导致工作经费紧张,项目推进受影响;科研机构和专业技术人才的支持不足,影响到例如目前正在试点推进的自然资源统一确权登记等工作;等等。管理局有关负责人表示,改革不可能一蹴而就,也不可能一帆风顺,试点的目的就是发现问题并解决问题,解决问题需要我们自己努力,也需要国家的支持。

三江源会不会搞大旅游? 这是很多专家担心的问题。管理局有关负责人强调,三江源不会搞封闭的公园,也不会搞大旅游,原则上除核心保育区和生态保育修复区外,其他区域可在管护人员的带领下进行适度体验活动。这些区域已经建立了访客预约制度,设置了访客人数上限。接下来会注重研究一些精细化的设计,例如科学考察路线、环境教育路线、生态体验路线等,兼顾保护与体验。

管理局有关负责人表示,希望三江源国家公园体制改革的红利能辐射到周边地区,带动更多牧区百姓脱贫,也希望国家公园的建设能带动周边更多保护区的保护工作。目前,由三江源国家公园管理局、可可西里管理处牵头,联手羌塘自然保护区、阿尔金山自然保护区的管理部门,就环境损坏、野生动物盗猎、矿产盗采等开展了多次联动执法。

三江源正在建设一个生态保护修复示范区、人与自然和谐共生的先行区、大自然保护展示和生态文化传承区,一个国家所有、全民共享、世代传承的国家公园正在诞生。

(来源:《中国生态文明》杂志)