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优化设计 提高生态保护红线成色

发表时间:2017-04-18 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:鞠昌华 高吉喜


环保部南京环境科学研究所 鞠昌华 高吉喜


有效划定和严守生态保护红线,依赖于科学的技术支持和制度设计,有必要优化划定技术设计,提高生态保护红线的空间红线成色;优化保护技术与制度设计,提高生态保护红线的功能红线成色;优化责任制度设计,提高生态保护红线的责任红线成色。


优化划定技术与制度设计  提高生态保护红线的空间红线成色


一是在生态保护红线划定过程中注重技术规范的指导。中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《意见》)提出,科学评估和划定生态保护红线,明确要求环境保护部、国家发展改革委会同有关部门,于2017 年6 月底前制定并发布生态保护红线划定技术规范。通过对生态保护红线划定的基本原则、技术流程、范围识别、方法及方案确定、边界核定和成果要求等作出规范性安排,为科学规范地划定生态保护红线提供依据。各地在生态保护红线划定过程中应严格执行该规范确定的技术流程和方法,科学识别区域范围内生态功能重要区域及生态环境敏感脆弱区域的空间分布,通过空间叠加等技术手段划好生态保护红线。生态保护红线的划定,既要强调生态安全保护需求,要求应保则保,确保不漏保;又要把握区域生态功能空间保护底线思维,要求需保才保,避免冒进贪大,确保整个生态保护红线的空间红线成色。

二是在生态保护红线划定过程中要注重具体生态空间的特异性。尽管技术规范明确了一般技术方法和规定,但是,因为生态系统和生态空间的独特性,划定工作中还会涉及到具体生态空间重要性的评估和设别。因此,在具体的生态保护红线区划定中,还应吸收生态保护学科和区域生态系统研究的成果,在每个地区、每个红线区的划定中都要注重科学评估和论证,提升生态保护红线区的空间红线成色。

三是在生态保护红线划定过程中要尊重现有各部门已确定的备选生态保护区。生态保护红线是对各类重要生态功能区、生态脆弱区以及敏感区的统筹保护。对现有已明确有保护要求的各类法定生态功能保护区,如自然保护区、生态公益林等都应充分尊重。原则上,在生态保护红线划定中对这些既有法定生态功能保护区不应错漏。此外,考虑部分生态功能保护区存在历史遗留问题,划定不尽合理,对这类保护区,应利用划定生态保护红线的机会,尽可能协调原划定管理部门予以解决,避免划定后因为不合理而无法有效保护,提升生态保护红线区的空间红线成色。

四是在生态保护红线划定过程中要注重边界勘定、标识管理的设计。划定后还应重视生态保护红线区的边界勘定和标识管理,协调国土勘测技术部门,明确其拐点边界。将生态保护红线落实到地块,明确生态系统类型、主要生态功能,通过自然资源统一确权登记明确用地性质与土地权属,形成生态保护红线全国“一张图”。在勘界基础上设立统一规范的标识标牌,确保生态保护红线落地准确、边界清晰。使之不仅仅挂在墙上,划在纸上,还真真切切地落在地上,通过红线落地提升生态保护红线区的空间红线成色。

五是在生态保护红线划定过程中要明确各类空间管控规定的设计。根据不同生态保护红线区域的主导生态功能、等级及保护需求差异,制定与之相适应的不同生态环境保护标准和管控措施,以实现分级分区的差别化管理和控制。按照生态系统功能的重要性和保护要求,生态保护红线区可分成一类管控区和二类管控区。一类管控区除必要的科学研究、保护活动外,禁止任何形式的开发建设活动;二类管控区严禁任何有损主导生态系统服务功能的开发建设活动,制定并实施建设项目环境准入负面清单。通过严格的空间管控制度设计,落实生态保护红线制度,提升生态保护红线区的空间红线成色。



优化保护技术与制度设计 提高生态保护红线的功能红线成色


一是在生态保护红线区保护过程中要制定明确的生态管护制度。《意见》提出,地方各级党委和政府是严守生态保护红线的责任主体,要将生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件,履行好保护责任。各有关部门要共守生态保护红线,按照职责分工,加强监督管理,做好指导协调和执法监督。建立生态保护红线常态化执法机制,提高执法规范化水平,及时发现和依法处罚违法行为。通过严格的全天候科学的监测,全方位严格的监控,保护及改善生态红线保护区的生态服务功能和生态安全保障,确保生态保护红线区的功能红线成色。

二是在生态保护红线区保护过程中要做好生态修复与建设的设计。划定生态保护红线,不仅是实现红线内不建设,不破坏,还要通过一定的生态修复与建设措施,改善生态红线保护区的生态服务功能,提高区域、流域生态安全。《意见》要求以县级行政区为基本单元建立生态保护红线台账系统,制定实施生态系统保护与修复方案。要优先保护良好生态系统和重要物种栖息地,建立和完善生态廊道;分区分类开展受损生态系统修复,采取以封禁为主的自然恢复措施,辅以人工修复;在水源涵养和生物多样性维护为主导生态功能的生态保护红线,开展保护与修复示范;陆海统筹,开展海洋国土空间生态保护红线的生态整治修复。考虑生态保护红线区的敏感区、脆弱性,在实施生态修复与建设工程中应科学慎重开展设计论证,经主管部门和环保部门审查批准后方可实施。通过生态修复与建设,改善生态红线保护区的生态功能,提高生态安全保障,提升生态保护红线区的功能红线成色。

三是在生态保护红线区保护过程中要构建覆盖全面的生态保护红线综合监测网络和监管平台。《意见》要求环保部、发改委、国土资源部会同有关部门建设和完善生态保护红线综合监测网络体系,充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星生态监测能力,布设相对固定的监控点位,及时获取各项监测数据。整合有关部门生态环境监管平台,建立国家生态保护红线监管平台,通过对监测数据集成分析和综合应用,一方面及时评估和预警生态风险,提高生态保护红线管理决策科学化水平;一方面及时接收和反馈信息,核查和处理违法行为。以技术手段保障生态保护红线区的过程保护,确保生态保护红线区的功能红线成色。

四是生态保护红线区保护中建立以生态功能保护成效为导向的评估、考核与引导机制。《意见》要求从生态系统格局、质量和功能等方面建立起定期生态保护红线评价机制,及时掌握全国、重点区域、县域生态保护红线生态功能状况及动态变化,并作为优化生态保护红线布局、安排县域生态保护补偿资金和实行领导干部生态环境损害责任追究的依据。在此基础上,合理制定考核评价指标,对各省(自治区、直辖市)党委和政府开展生态保护红线保护成效考核,并将考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系,作为党政领导班子和领导干部综合评价及离任审计等的重要参考。在红线区生态功能的状况与变化评估的基础上建立考核、引导机制,推动地方及主管部门积极改善生态红线保护区的生态功能,引导公众参与保护,提升生态保护红线区的功能红线成色。


优化责任制度设计 提高生态保护红线的责任红线成色


一是在生态保护红线区保护中要明确法定责任。以法律明确生态保护红线区的责任红线成色是依法治国的必然要求。生态保护红线区涉及对森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、海洋、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等生态空间的保护,根据我国环境资源保护法律法规和相关组织职能安排,应按照现行行政管理体制实行分类管理,以法律形式确定各级地方政府和相关主管部门对生态保护红线区保护管理的法定责任,形成各级地方政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责的局面。同时,依据多元主体治理的需要,还应明确企事业单位和公民对生态保护红线区保护的法定责任。

二是在生态保护红线区保护中要明确违法责任人的刑事及行政责任。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,所保障的是国家和区域生态安全和生态支持功能。生态保护红线区一旦被破坏就会极大地提高国家财产及公民人身安全的风险,是可补偿性、可恢复性较低的法益。所以应通过一定强度的惩罚,保障对破坏行为的抑制效果。因此,应做好相关法律、条例的完善和创设,明确破坏红线责任人的刑事及行政法律责任,提升生态保护红线区的管护责任红线成色。

三是在生态保护红线区保护中要明确违法责任人的经济责任。市场经济体制下,在明确破坏红线责任人的刑事及行政法律责任的同时,还应做好相关赔偿、补偿责任的设计。明确破坏红线的经济责任,体现“污染者付费、损害者赔偿”的原则。一方面通过赔偿、补偿责任的设计加大对破坏者的震慑作用,一方面获得生态保护红线区损害后修复所需资金,强化生态保护红线区的责任红线成色。

四是在生态保护红线区保护中要明确违法责任人的生态恢复责任。设置生态保护红线的根本目的在于维护重要生态功能区或生态脆弱区、敏感区的生态功能。因此,一旦发生红线区遭受破坏,损害其生态功能后,在明确破坏红线责任人的刑事及行政法律责任的同时,还应做好相关生态恢复责任的设计,明确破坏者,尤其是企事业单位对损害红线的生态恢复责任,以维持生态保护红线区必要的生态支持功能和生态安全保障。

五是在生态保护红线区保护中要明确相关责任人的政治责任。生态保护红线的划定保护既是各级政府及相关工作人员的法定责任,作为执政党确定的重大战略,还是一项政治责任,是对维护国家生态安全和人民环境权益的政治承诺。因此,还应做好生态红线保护考核体系和管理办法的设计,明确破坏红线的政治责任。党政政治责任主体不仅要为自己的不当决策行为负政治责任,而且也要为下属的行为负连带责任。对违反生态保护红线管控要求,造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员,按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等规定追究责任。对推动生态保护红线工作不力的,除构成犯罪应依法追究刑事责任外,还要区分情节轻重,予以党纪政纪处分。

总之,要以严格、立体的追责,提升生态保护红线区的责任红线成色,确保我国生态保护红线“划得牢、守得住”,方能有效保证及提高空间红线及功能红线成色,维护国家生态安全,促进我国经济社会的可持续发展。

(来源:《中国生态文明》杂志)