“源头活水出新安，百转千回入钱塘”，新安江发源于安徽省黄山市休宁县六股尖，在黄山市境内干流长242km、流域面积5856km2，经黄山市歙县街口镇进入浙江境内，流入下游千岛湖、富春江，汇入钱塘江，是长三角重要的生态屏障和下游地区重要的战略水源地。千岛湖超过68%的水源来自新安江，新安江水质优劣很大程度决定了千岛湖的水质好坏，关乎长三角生态安全。一江新安水，情系皖浙两省。

一、突出问题

本世纪初，黄山进入工业化、城镇化加速发展的阶段，大量污水和垃圾通过新安江进入千岛湖，2010年左右水质富营养化趋势明显，千岛湖部分湖面出现蓝藻异常增殖现象。随着污染物排放量及水中污染负荷的增加，新安江水质呈下降趋势，河流断面主要污染物浓度均值缓慢升高。2010 年，新安江干流省界街口断面高锰酸盐指数年均值为2.08 毫克/升，较2006 年上升了73%；氨氮年均值为 0.25 毫克/升，上升了 32%；总氮年均值为 1.25 毫克/升，上升了 14%。新安江下游千岛湖综合营养状态由贫营养转为中营养，水质变化状况不容乐观，千岛湖是深水湖泊，湖体流速分布梯度不明显，自净能力弱，一旦富营养化加剧将很难治理，流域生态安全面临严峻挑战。

同时，在流域水环境保护与管理上还存在各类问题亟待解决。工业污染问题突出，流域经济发展粗放，存在结构性污染突出，落后淘汰类企业占比大，产业布局不合理，企业治污设施不完善等问题。如新安江二级支流丰乐河沿岸大量化工企业无序发展。农业农村面源污染日益凸显，新安江流域内山区农民居住分散，生活污水和垃圾的集中处理率低；农业生产对农药化肥依赖性较大，山区多数畜禽养殖场（户）缺乏粪污收集与处理设施，畜禽粪便、养殖污水无序排放现象普遍，成为流域污染物指标显著上升的关键因素。基础设施建设滞后，城镇污水处理厂配套管网建设较为滞后，运行负荷率与进水浓度明显偏低，城区未实现雨污分流。部分地区垃圾处理设施缺乏，无害化处理及资源化利用水平有待提高。污染治理投入不足，污染治理的难度不断加大、成本不断增加，区域性、流域性、面源性、生活性污染逐渐成为新的矛盾，这些污染的解决需要更大规模的资金支持，对于黄山市发展而言，这在一定程度上给地方财政带来巨大压力，资金保障投入也相对不足。体制机制不够健全，流域的整体性与管辖权分割的矛盾一直存在，上下游沟通协调不畅，流域经济社会发展缺乏差异化区域发展政策的支持；生态环境保护的长效机制尚未建立，未形成生态环境保护与经济社会发展的联动工作机制，环境监管和风险防范能力相对比较薄弱，不能满足水环境保护的高水平要求。

二、主要做法    

在新安江流域生态保护补偿机制酝酿并实施的过程中，不断统一思想、深化认识，以生态保护补偿机制为抓手，把保护流域生态环境作为首要任务，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障，坚定不移走生态优先、绿色发展的路子。

一是建立权责清晰的流域横向补偿机制框架

为确保试点顺利开展，财政部、原环境保护部统筹协调，制定并出台了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等政策文件，统一思想理念，明确细化责任，为试点的高效实施和整体推进提供了政策保障。试点实施方案突出新安江水质改善结果导向，基于“成本共担、利益共享”的共识，坚持“保护优先，合理补偿；保持水质，力争改善；地方为主，中央监管；监测为据，以补促治”四项原则，根据流域水文特征和水质国考要求，上下游通过协商，突破河湖考核标准不同的障碍，实施以P值（由高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮四项污染物指标和水质稳定系数、指标权重系数组成）为主要内容的补偿标准体系，通过协议方式明确流域上下游省份各自职责和义务，积极推动流域上下游省份搭建流域合作共治的平台，实施水环境补偿，促进流域水质改善。三轮试点，考虑彼此关切，不断对考核体系进行调整，为补偿试点延续注入了新的动力。

二是加强流域上下游共建共享，打造合作共治平台

1.共编规划，强化精准保护。按照“保护优先、河湖统筹、互利共赢”的原则，浙皖两省积极沟通协商，联合编制了《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》，并经国家批准，进一步强化流域的共保共享。

2.共设点位，强化信息共享。为实现交界断面水质监测的长期性和科学性，在浙皖交界口断面共同布设了9个环境监测点位。采用统一的监测方法、统一的监测标准和统一的质控要求，获取上下游双方都认可的跨界断面水质监测数据，并定期对双方上报国家的数据进行交换，真正做到监测数据互惠共享。

3.共建平台，强化保护合作。浙皖两省分别建立多个层级联席交流会议制度，部门之间定期或不定期地举行交流活动，建立起相互信任、合作共赢的良好局面。共同制定《关于新安江流域沿线企业环境联合执法工作的实施意见》《关于千岛湖与安徽上游联合打捞湖面垃圾的实施意见》等文件，开展新安江流域突发环境事件跨省联动处置应急演练。

4.共谋合作，强化区域协同发展。新安江上下游持续深化合作共识，黄山与杭州多层面互动，两市围绕双方签署的多项合作协议，在生态环境共治、交通互联互通、旅游资源合作、产业联动协作、公共服务共享领域等方面不断深化区域协同发展，实现共建大通道、共兴大产业、共促大民生、共抓大保护的局面，在设施全网络、产业全链条、民生全卡通、环保全流域等方面取得新突破。

三是实施新安江流域山水林田湖草系统保护治理

1.强化水源涵养和生态建设。黄山市深入实施千万亩森林增长工程和林业增绿增效行动，累计建成生态公益林535万亩，退耕还林107万亩，森林覆盖率由77.4%提高到82.9%、面积1200万亩，被授予“国家森林城市”称号，建设总投资30亿元的国家重大水利工程月潭水库，新安江滨江湿地生态系统建成65公里生态护岸，当初杂草丛生、人烟稀少的江畔，已变成环境秀美、游人如织的新滨江。试点以来，黄山市湿地、草地等生态系统面积逐年增加，自然生态景观在流域占比达85%以上，获评2021年中国最具生态竞争力城市。

2.强化农业面源污染防治。在种植业污染防治上，黄山市大力推广生物农药和低毒、低残留农药，在全省率先建成农药集中配送体系，建成462个农药配送网点，建立有机肥替代化肥减量示范片460个。在网箱养殖污染治理上，黄山市在新安江干流及水质敏感区域拆除网箱6379多只，并建立渔民直补、转产扶持、就业培训等退养后续扶持机制，一批批渔民“洗脚上岸”，做到“退得下、稳得住”。

3.强化工业点源污染治理。根据流域水质目标和主体功能区规划要求，黄山市建立水资源、水环境承载能力监测评价体系，累计关停淘汰污染企业220多家，整体搬迁工业企业90多家，拒绝污染项目192个，优化升级项目510多个。

4.强化城乡垃圾污水治理。黄山市结合美丽乡村建设和推进农村“三大革命”，大力推进农村改水改厕工作，中心村平均改厕率达80%以上，农村卫生厕所普及率90%以上。以农村垃圾、污水PPP项目为抓手，因地制宜、分类推进农村环境综合整治，实现全市101个乡镇692个行政村农村生活垃圾无害化处置，日均处理量达400余吨；全市农村污水处理PPP项目96个站点建成投入运行，日处理能力达14160吨，同时配套的资源循环利用基地已完成前期工作，投资4亿多元的垃圾焚烧发电项目已投入运行。

5.强化船舶港口污水治理。持续开展船舶污水收集装置改造和港区收集点建设，船舶靠岸、污水进管，目前客货船污水在全省率先实现“零”排放。推广绿色岸电、智能扫码上岸技术，建成22台码头船舶充电设备，靠港船舶全部使用岸电。

6.强化水生态环境智慧化监管。建成包括水质监测数据管理平台、农村污水治理智慧监管云平台、船舶港口污水信息化管理平台等在内的全流域水质自动监测网络和水环境监测预警体系，实现水质智能化监管。

四是创新流域保护治理体制机制

1.转变发展理念。安徽省把新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，建立了由省委、省政府领导主抓、各有关部门参与的工作机制，加强同浙江省的会商对接，统筹协调和推进试点工作。对黄山的考核指标调整至侧重于生态保护，引导地方党委政府科学发展。

2.加强组织领导。安徽省成立了省新安江流域生态保护补偿机制领导小组，黄山市成立了由市委书记和市长担任组长的新安江流域综合治理领导小组和生态保护补偿机制试点工作领导小组，专门在市、县两级财政设立新安江流域生态建设保护中心，负责新安江流域水环境保护的日常工作，建立并完善与环保、水利、农业等部门相互协调的运行机制，累计出台《黄山市党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法（试行）》《地表水断面生态补偿暂行办法》《河湖长制规定》《黄山市林长制规定》《农药使用管理条例》《餐厨垃圾管理办法》等80多项政策文件。同时，为加快新安江—千岛湖生态补偿试验区建设，安徽省委省政府和黄山市委市政府分别成立了推动新安江—千岛湖生态补偿试验区建设领导小组及综合办公室，将生态补偿试点工作向纵深推进。

3.强化区域联动。上下游通过建立跨省污染防治区域联动机制，统筹推进全流域联防联控，水环境保护合力逐渐形成。皖浙两省通过补偿协议进一步明确了各自的责任和义务，建立了“环境责任协议制度”，坚持上下游定期协商，完善联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等横向联动工作机制，共同治理跨界水环境污染，预防与处置跨界污染纠纷。

4.完善管理制度。黄山市以生态保护补偿为契机，加快健全流域生态文明建设法规体系，制定出台了《黄山市促进美丽乡村建设办法》《新安江流域全面推广生态美超市》等文件，加强督导实施力度，进一步健全流域管理体系。探索启动安徽省首笔水排污权交易、首个“零碳会议”和新安江流域首笔水权交易。

5.推进全民参与。黄山市把新安江生态建设与民生工程有机结合，推行村级保洁和河面打捞社会化管理，优先聘请贫困和困难户作为保洁员。健全市、县、乡三级志愿保护机制，组织党员干部、工青妇、民兵预备役和广大市民成立76支专门志愿者队伍，围绕政策宣讲、清理河道垃圾、送生态保护文艺下乡、环保教育、生态科普等志愿服务活动，影响、带动全体市民融入生态文明建设。

五是深入推动新安江流域绿色发展

1.绿色规划引领。坚持把科学规划作为高水平推进治理的重要支撑，上游地区深入贯彻落实《安徽省新安江流域水资源与生态环境保护综合实施方案》，编制《黄山市新安江生态经济示范区规划》，支撑省级层面的《安徽省新安江生态经济示范区规划》，积极对接杭州都市圈，进一步形成优势互补、互利共赢格局，推进流域上下游的一体化保护和发展。

2.优化产业结构。黄山市为发挥试点资金的放大效益，与社会资本共同设立新安江绿色发展基金，并争取1亿美元亚行贷款项目支持，努力把生态、资源优势转化为经济、产业优势。着力做好“茶”文章，推进茶叶种植生态化、加工清洁化改造，茶叶产值43亿元；着力做活“水”文章，山泉流水养鱼产业综合产值突破7亿元，市场价格比普通鱼平均高出3倍，实现了“草鱼变金鱼”，探索了山区精准脱贫的新路子，同时培育六股尖山泉水等一批项目。

3.转变生活方式。黄山市大力倡导节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，推动形成全社会共同参与的良好风尚。新安江流域全面推广“生态美超市”345家，实现流域重点乡镇全覆盖，打造“垃圾兑换超市”升级版和拓展版，并率先开展“互联网+‘生态美’超市”模式探索，村民带着20个塑料瓶可以兑换一包盐，一纸杯烟蒂可兑换一瓶酱油，村民不再乱扔垃圾，环境更加清洁。

三、治理成效

新安江流域补偿试点持续不断、压茬推进、久久为功，生态、经济、社会效益日益显现。新安江上游流域水质呈波动改善趋势。监测数据显示，新安江流域总体水质常年保持优良，稳定达到河流地表水Ⅱ类标准，部分指标达到Ⅰ类标准。黄山市2020年度水质指数在全国337个城市中排名第28位，长三角区域第1名。2012年-2021年，新安江上游流域总体水质为优，补偿实施以来P值连年达到《补偿协议》要求，按照第一轮考核方式，2021年P值由2012年0.833下降至0.713。分析2005年-2021年共17年监测数据，高锰酸盐指数、氨氮、总磷等主要指标浓度在补偿实施后总体有所下降，流域上游水质得到有效保护。千岛湖湖体水质同步变好。2005年-2021年，千岛湖湖体水质总体为优，保持Ⅰ-Ⅱ类。

1.保育了新安江流域的绿水青山。新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质连年达到考核要求，保持地表水二类标准，每年向千岛湖输送近70多亿立方米优质水，千岛湖水质同步改善，下游千岛湖富营养化趋势得到扭转。林地、草地等生态系统面积逐年增加，生态系统构成比例更加合理，自然生态景观在流域占比达85%以上。

2.推动了新安江绿水青山向金山银山转化。生态环境好了，产业兴起来了，有机茶、泉水鱼、乡村生态旅游，一大批全国叫得响的绿色品牌在黄山诞生，好山好水成为老百姓的“摇钱树”“聚宝盆”，生态优势变成经济优势。生态保护补偿试点不仅推动了全流域生态文明建设，而且以生态保护补偿为契机，探索了绿水青山向金山银山转化的有效路径，实现了生态效益和经济效益同步提升。

3.提供了上下游互利共赢的“新安江模式”。跨省流域生态保护补偿机制为促进流域上下游经济社会协调发展开拓了全新路径，在新安江流域生态保护补偿的试点基础上，桂粤九洲江、闽粤汀江—韩江、冀津引滦入津、赣粤东江、冀京潮白河以及省份众多、利益关系复杂的长江流域等横向生态保护补偿机制纷纷建立起来，为全国横向生态保护补偿实践提供了良好的示范和经验。

四、经验启示

（一）正确的思想理念是试点成功的先决条件

试点工作开始因为上下游观念理念上分歧较大难以推进，习近平同志关于千岛湖的重要批示精神为试点工作指明了方向。两部门坚决贯彻党中央、国务院部署要求，进一步加大工作协调力度，推动上下游地区不断统一思想认识，促进发展理念转变，皖浙两省深刻认识到生态优先的重要性，必须采取行动加快扭转水质恶化的趋势，并就补偿机制的重要内容达成共识。从新安江试点过程看，正是由于上下游地区观念理念彻底转变，用正确的观念理念指导生态补偿机制建设，扎扎实实开展保护治理工作，试点工作才不断取得成效，充分体现了正确观念理念在指导实际行动中的根本性作用。

（二）完善的生态保护补偿机制是实现绿水青山变成金山银山的有效途径

新安江补偿试点实现了流域上下游发展与保护的协调，充分表明保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。在流域水环境质量保持为优并持续向好的同时，黄山市经济社会也得到了长足的发展，生态产业化、产业生态化特征日益明显，以生态旅游业为主导、战略性新兴产业和现代服务业为支撑、精致农业为基础的绿色产业体系基本形成，服务业增加值占比居全省首位，绿色食品、汽车电子、绿色软包装、新材料等产业加快发展，使绿水青山的自然财富、生态财富变成社会财富、经济财富，更好地造福人民群众。2018年皖浙两省新签署的补偿协议提出，要推进杭州市与黄山市在园区、产业、人才、文化、旅游、论坛等方面加强多元合作，推动全流域一体化发展和保护，黄山市将全面融入杭州都市圈，“绿水青山”与“金山银山”将在更高的水平上实现有机统一。

（三）科学的中央与地方财政事权和支出责任划分是流域保护治理的有力保障

党的十八届三中全会明确提出建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任的要求，财政部会同有关部门积极推进生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。《中华人民共和国水污染防治法》规定：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责”。对于生态效益外溢性强、维系区域生态环境安全具有重要意义的跨省界水体，将其保护治理作为中央和地方政府的共同事权较为适宜。千岛湖及上游新安江流域事关整个长三角地区的生态安全，战略地位举足轻重，一方面地方政府对辖区内的水环境质量负责，另一方面中央从国家层面予以指导和支持，尤其是两部门牵头协调，开展顶层设计，统筹构建流域生态保护补偿政策框架，为流域保护治理提供了强有力的政策保障。试点表明，按照“新安江模式”，有利于提高流域保护治理效率，试点为生态环境领域的财政事权划分改革提供了生动案例、有力借鉴。

（四）有效的社会监督是试点顺利实施的重要手段

新安江生态保护补偿试点坚持增进生态环境质量改善这个最普惠的民生福祉，充分彰显习近平生态文明思想的基本民生观。以提供优良生态环境、促进群众增收致富为出发点，黄山市通过政府门户网站信息平台、微信公众平台等方式，实施补偿试点信息公开，及时公布试点工作动态；通过开展新安江流域生态保护征求意见活动，请社会各界积极建言献策，参与到环境保护的决策中来；通过各种宣传活动，开展公众教育，以村规民约等形式引导公众转变生产、生活方式，进一步提高公众环保意识，切实减少农业农村面源污染。新安江生态保护补偿试点的成功，充分证明了执行党的群众路线、构建社会监督的重要性。