自然保护区，尤其是国家级自然保护区，是我国生物多样性和生态系统保护的主体。本文从公共政策分析框架的立法、执法、监督和司法等方面，对世界上第一个国家公园美国黄石国家公园进行分析，为我国进一步推进自然保护区管理的法制化建设提供参考。

一、立法：美国有完善的、具体可操作的法律法规条例

黄石国家公园管理主要依据是美国的《国家公园服务局管理条例》。这部条例是基于《荒野法》《国家环境政策法（NEPA）》《清洁空气法》《清洁水法》和《濒危物种法》等联邦法律而制定的，包括公园系统规划、土地管理、自然资源管理、人文资源管理、教育项目、公园使用、公园设施及游客服务等十个部分，涵盖了公园及项目管理过程中可能出现的状况以及相应的处理办法。其中，很多条款非常具体，可操作性很强。例如第36条中关于公共使用的内容就涉及到宠物、金属探测器、酒精饮料等方面，如宠物的活动范围、需满足的条件、有无人员陪伴、粪便处理等情况，均有明确的规范，法律的可执行度很高。

从立法权上看，只有联邦立法机构以及联邦行政机构才可以决定国家公园相关的各项法律、法规及政策。怀俄明州、蒙大拿州或爱达荷州的地方法律并不会作为黄石公园的环境管理依据。其他国家公园也是如此，其遵循的法律均为联邦法案，并不因所在州的法律规定不同而不同。

在联邦法律法规、行政规定以及国家公园服务局的政策基础之上，各个国家公园可依据自身情况制定符合公园状况的政策条款，这些均可在公园的网站上找到详细说明。比如，黄石公园规定园区内禁止狩猎，但在园区外狩猎到的猎物在满足下列条件时可通过园区内道路运输：

● 猎物必须通过机动车辆运输，且只允许在园区内车行道路上行驶；

● 禁止运输从有狂鹿症病例的各州猎取的鹿科动物；

● 所运猎物需包裹或覆盖，不可暴露在公共视野；

● 须采取最直接的路径，非必要或紧急情况不可停留；

● 运输猎物不可在园区内过夜；

● 须为新鲜猎物且具有表明猎物在园区外所在州的合法猎杀文件；

● 所运输的猎物（包括骨骼等其他部分）必须在进入园区时具有“黄石公园运输许可”，并禁止商业运输。

二、执法：美国国家公园服务局是唯一行政执行机构

在美国，美国国家公园服务局是美国国家公园管理的唯一行政执行机构，国家公园所在的州及地方政府没有行政执法权。美国国家公园服务局在官网上明确，“美国国家公园服务局在联邦法律、法规和行政命令的授权下履行对公园以及项目的责任，并遵循国家公园服务局局长和内政部长制定的政策”，同时附有对法律、规范及政策范围的详细解释。清晰明确的执法主体，保障了行政执法的效率，避免了联邦与州之间、部门之间相互推诿。

每个国家公园的行政执法人员都是联邦政府的雇员，是国家公园服务局下属的公务员。上文提到的关于经黄石公园运输猎物规定，就是由国家公园服务局派驻到黄石国家公园的公务员具体负责执行。此外，黄石公园还有针对园区特征的行为规范，用来保障公园运行及游客安全。公园的《总领纲要》详细列举了园区内由总领遵守联邦法典裁量的各种情况，并由总领及首席公园巡护员签字生效，内容包括特殊规划区域、道路使用、许可限制等方面。

三、监督与司法：有专门的内部巡查机制，起诉也只能在联邦法院

在美国，美国国家公园服务局有专门的内部巡查机制，负责检查各个国家公园的行政执法情况。美国行政当局白宫内部还设有预算管理局，检查各个行政部门的执法情况，包括美国内务部及其所属的国家公园服务局。此外，非政府组织、媒体、公众等也可监督国家公园的法律法规执行情况。

通过各种监督机制，一旦发现严重违法行为，联邦检察官就会介入，根据违法的严重程度决定是否在联邦法院起诉违法者。与国家公园相关的法律法规都是联邦立法，所以起诉也只能在联邦法院，不会在州法院。联邦法院在全国各地设有若干巡回法庭，无需到首都华盛顿立案起诉，除非是上诉到联邦最高法院。

四、启示：生态环境政策全过程都要严

构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，迫切需要加强法制建设。当前我国已正式启动制定国家公园设立标准和布局规划工作，国家公园立法的也在逐步推进。

根据公共管理理论，一项公共政策的全过程，包括立法、执法、监督和司法环节。我们认为，对于生态环境政策全过程都要严，即严谨立法，严格执法，严肃监督，严明司法。

严谨立法就是要把中央与地方、部门之间的生态环境权责利以法律的形式固定下来，明确行政责任主体、监督与司法责任，与现有的法律法规体系协调一致。

严格执法就是要建立一支行政执法队伍，保护生态环境权益。行政执法队伍必须严格执法，不能为了自己的利益最大化，也不能夹带所在地方政府的私货。

严肃监督就是建立有效的监督机制，对生态环境违法行为进行监督，特别是对行政执法队伍的严肃监督，不能走过程、走形式。

严明司法就是要对监督结果进行严明的司法追究，检察院、法院要让生态环境破坏者包括地方行政部门承担相应的法律责任，而不仅是官员个人承担政治与道德责任。

只有严厉的法治手段，才能有力促进生态环境保护，有效推进生态文明建设。

（来源：《中国生态文明》杂志；胡涛，世界自然基金会中国项目主任）