清洁生产促进法修改之前应当开展其实施效果评估

常纪文 杰中

法律是法治的依据。有什么样的绿色发展事业，有什么样的经济发展模式，有什么样的环境保护管理方式，就应制定或者修改什么样的法律。《清洁生产促进法》实施以来，对于国家和区域、流域的绿色发展，起了协调和规范的作用。从发展的角度特别是美丽中国建设2035年和2050年的目标及生态文明体制改革的新形势和新要求来看，有必要对这部法律进行修改。如果修改的思路科学、措施精准，将有利于提升我国工业、农业、服务业和社会生活的绿色化水平，使其成为促进绿色发展和维护中国国际形象的一部良法。修改法律之前，首先需要对其实施成效开展评估，判断其在现实中发挥了哪些作用，有哪些内容不符合现实和未来发展要求。在科学评估的基础上，应该对法律的结构和具体条文开展全面、系统的优化、创新和完善。

一、总体修改建议

在立法架构方面，对于运转有效的体制、制度、机制和具体法律规范需要保留。一些运转有效的综合性基础规定和行业性一般规定，如协调体制、协调规定等，在过去十几年对于环境法律体系的发展有指导作用，还是需要保留并发展，实现与现行相关专门环境法律，如大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染防治法、节约能源法、循环经济促进法等的衔接。建议还是将法律定位为促进法和框架法，突出其事前预防和过程控制的作用，并对现行环境法律法规没有或者难以细化规范的新领域作出细化规定，或者授权国务院制定行政法规，授权有关部委和省份制定规章。一些资源循环的内容，如包装物的循环利用等，由于《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》已有相关具体规定，建议只作原则性规定，留下立法间衔接的接口，不必详细规定。

在规范方法方面，需要在服务绿色、低碳、循环发展的大格局中强化清洁生产科技支撑和清洁生产方法管控的规定，将清洁生产的组织实施与现实的绿色、低碳、节能、减排法律要求相衔接，实施多种污染物的协同治理，增强清洁生产实施的经济性和有效性，减少企业和区域实施法律的经济和社会成本。鼓励企业在不违反环境保护和安全生产有关禁止性规定的前提下，自主选择生产工艺和设备，自主安排生产时间和生产规模，统筹污染物全过程减排工作。

在实施模式方面，建议清洁生产的组织实施，由点上的实施向点、面、线的实施相结合的模式转型。一是将具体企业的清洁生产和区域（如园区）的清洁生产相结合，如增加关于园区的水污染物、固体废物的集中收集、转运和处置规定。二是不断提升各行业的清洁生产水平，如针对钢铁、火电、水泥、电解铝、煤化工、石化等行业，逐步实行大气污染物排放的超低排放标准。三是强化流域和区域一体化情境下的产业结构优化与互补布局，从更大的区域范围内，如京津冀、长三角、珠三角、成渝地区、长株潭等区域和长江、黄河、辽河、淮河、东江等流域，做大做强钢铁、水泥、化工等传统企业，既促进经济效益的提高，也减少污染物排放和能源的消耗，实现区域和流域的联防联控和绿色发展。建议在现行国家和省级环境质量标准和污染物排放标准的基础上，结合流域和区域的现实生态环境保护情况与目标部署，设立本流域和区域的大气、水和土壤环境质量标准和污染物排放标准，体现环境标准原则性和灵活性的统一。也可以参考2020年京津冀地区一省两市协同制定和同时实施《机动车和非道路移动机械大气污染防治条例》的做法，协调推进流域和区域清洁生产促进地方立法的发展。四是结合各地的生态环境条件和容量，制定适合本地基础和条件的“三线一清单”，对区域产业市场准入开展管控，将淘汰落后设备和工艺、环境影响评价等制度的法律要求做实，实现各行政区域的清洁生产,防止区域开发失序，造成区域性污染转嫁。五是鼓励开展大宗废弃物的跨区域综合利用和安全处置，实现废弃物的资源化和环保绩效的区域最优化。

在调整机制方面，建议开展激励机制的创新，并强化对违法行为的法律责任。一是在现行强制与自愿机制的基础上，建议大力推行企业承诺制度，将企业的生态环境保护承诺纳入项目投资审批、环评审批和排污许可证发放的条件，并作为具体生态环境保护监管的事由。对于企业兑现承诺的，予以奖励。二是上下级人民政府间通过行政协议推行地方政府在本行政区域实施清洁生产的自愿承诺机制，对于下级行政区域实行比法律法规要求更加严格的区域和行业清洁生产措施或者要求的，上级人民政府经过考核，应当按照协议予以政策优惠和经济奖励。三是对于此次法律修改中补充的法律规范要求，如果在现行法律中缺乏经济激励和法律责任规定的，建议予以针对性地补充，使相关的法律要求具有可实施性，发挥其预期的规范、约束和鼓励作用。四是为了从源头上促进清洁生产，有必要鼓励开发和销售替代性清洁燃料；健全油价的调整机制，鼓励在用车使用高品质的清洁汽油和柴油，倒逼炼油厂多生产含硫量低的油品。

二、具体内容的修改建议

在工业生产领域，建议结合目前的绿色生产和绿色生活转型要求，补充一些法律要求，如禁止生产一次性塑料制品、禁止进口洋垃圾作为生产原料等。

在农业生产领域，建议强化一些法律要求的规定，如在第22条规定的基础上，细化科学使用化肥、农药的规定，细化农业生产废物的资源化规定。一是关于规模化养殖场的环评审批，建议以具备畜禽养殖废物综合利用或者无害处置基础设施建设和运行为条件。建设和运行的设施可以是企业自己建设并运行的，也可以是第三方建设和运行的，建议鼓励企业建设区域性畜禽养殖废物集中收集和处置设施。二是关于农业的化肥和农药污染防治，建议推广有机肥的施用，建立湿地净化机制，限制一些农作物的种植区域。三是关于农村雨污分流和推广可降解农膜使用，建议建立相关制度。

在建筑的清洁生产领域，建议在城市清洁运行的框架内补齐规定。如在第24条“建筑的清洁和低碳”后增加如下内容：一是对城市新建区域的规划、设计和运行，以及现有城区的更新，建议增加清洁和低碳的要求。二是增加城市道路的优化规定，缓解城镇交通堵塞现象，减少燃油的燃烧量，降低大气和噪声污染。三是在城市更新中，新建或者改造快速交通体系，如在北京市1、4、5、6号地铁的沿线，平行建设车站更少并且可以与1、4、5、6号地铁换乘的快速地铁体系，提升城市人流和物流运转的速度，缓解城市地面的交通总负载和城市的大气污染物排放总量。

在物流和服务业流域，建议新增胶带减量化和可降解性规定，新增快递包装物回收再利用的内容，新增减少一次性餐具使用和固体废物污染防治规定，新增餐饮行业的光盘行动规定等。再如一些交通导航体系的运转不精准，表面看来设计的路线很短，但是经常堵车或者耗时，增加了大气污染物的排放，建议修改时新增动态优化路线的低碳运行规定。

（作者：常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员；杰中，昆山杜克大学国际环境政策专业研究生。原标题《对〈清洁生产促进法〉的修改建议》）