地方固体废物污染防治立法的必要性与特色创新的可行性

发表时间:2020-09-10 来源:《中国生态文明》杂志 作者:李奇伟 李国彬 常纪文

《固体废物污染环境防治法》修订案的通过,是地方加强固体废物污染环境防治,健全污染防治长效机制的一个重要契机。地方应抓紧研究制定、修改地方法规规章,以与新修订的《固体废物污染环境防治法》保持一致,并以地方实际问题为导向,完善相关制度和机制。

 

一、地方开展固体废物污染防治立法的必要性

推进地方固体废物污染防治立法,应从各地固体废物管理工作的实际情况和工作目标出发,依循科学立法、民主立法、开门立法的要求,将中央新部署、新要求与地方实际相结合,基于问题导向不断推动固废管理工作朝着制度化、规范化方向发展。

(一)贯彻落实党中央、国务院关于固体废物污染防治的新部署、新要求

党的十八大以来,党中央、国务院出台了若干政策文件,明确了固体废物管理法治建设的总体要求。2018年,全国人大常委会将《固体废物污染环境防治法》修订列入立法工作计划,2020年4月29日,全国人大常委通过《固体废物污染环境防治法》修订案,进一步明确了《固体废物污染环境防治法》的基本原则,并结合新冠疫情等新形势,强化了相关要求。

地方立法应着力贯彻落实这些新部署和新要求。一是坚持从全局出发,协同推进固体废物治理。加强固体废物减量化、资源化、无害化的协同治理,加强固体废物与大气、水、土壤污染的协同防治。二是推动形成政府、企业、公众共治的绿色行动体系。政府及其职能部门要加强监督执法,各类企业要切实担负起主体责任,社会公众要树立节约资源、保护生态环境的意识。三是完善固体废物监管工作机制,加强监管执法能力建设。建立由生态环境部门牵头、有关部门分工负责的部门联动机制,健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管体系。四是结合本地的实际情况,将生态损害赔偿制度改革、环境监测体制改革、环境污染第三方治理改革等中央改革文件的要求,落实到地方固体废物污染防治法制建设中。

(二)细化补充上位法规定,以地方实际问题为导向,完善相关制度和机制

《固体废物污染环境防治法》明确了固体废物管理工作的总体要求,建立了工业固体废物、生活垃圾、危险废物污染环境防治制度,为地方固体废物管理工作提供了法律依据。但是作为固废管理领域主要法律,《固体废物污染环境防治法》的规定仍然比较原则抽象,还需要各地根据具体的省情、市情予以细化和落实。有些内容,如城乡生活垃圾分类的具体办法,《固体废物污染环境防治法》明确授权由地方作出具体规定,而各地的实际情况和基础不一,垃圾分类的做法也可能有差异。一些在实践中发挥重要作用的制度,如第三方处置监管制度,上位法未作明确规定,而一些地方有多年的探索。另外,地方固体废物管理工作的一些经验做法,如“组团式综合处置基地建设”“跨行政区区域合作”等,也需要通过地方立法加以固化和推广。

(三)解决地方面临的特殊问题,突出地方特色,体现针对性和可操作性

各地经济社会发展情况不同、产业结构多元、管理体制也有差异,这些因素都会给固体废物污染防治工作带来挑战。这就要求不能整齐划一、按照一个模式展开环境规制,而应针对地方面临的特殊问题,突出地方特色,提出具备针对性和可操作性的政策措施。例如,一些城市的经济结构以二、三产业为主,更易受到工业固体废物特别是危险废物污染的影响和破坏,因此,立法规制的重点就应该有针对性地放在工业固体废物管理之上;一些城市工业园区建设较为发达,企业集中度高,在立法规制时就应该以生态工业园区建设为抓手;一些城市人口的持续增长及消费需求的增加导致生活垃圾逐年大幅增加,而集中处置设施建设严重滞后、收运体系不完善等问题加剧了固体废物污染的环境风险,为此,在立法规制时就应当对生活垃圾集中处置设施作出合理规划;还有一些城市具备不设区地级市管理特征,管理层级相对较少,在立法规制时就应该进一步明确各级政府及有关部门的监督管理职责。总之,地方立法应着力从管理体制、基本管理制度和责任机制等方面加以规范,为解决这些问题提供具有可操作性的法律依据。

 

二、地方固体废物污染防治监管体制、法律制度的特色与创新

依循上述思路,地方在展开立法时应根据行政区域的实际情况,遵循原则性和灵活性相结合的原则,围绕监督管理体制、工业固废、危险废物、生活垃圾、其他固体废物污染防治等重点事项,创新政策和法律制度、法律机制,呈现地方政策法制特色。

(一)固体废物污染防治监督管理体制的特色和创新

在纵向监督管理体制层面,应强调生态环境保护党政同责、一岗双责、权责匹配、失职追责、终身追责要求,规定固体废物污染环境防治目标责任制度和生态环境保护评价考核制度。在横向监督管理体制层面,应建立部门权力清单,逐一明确各职能部门管理权限与具体职责分工,规定相互间协调合作方式,形成固体废物监督管理联防联控机制。在跨区域协作体制层面,将一些地方政策实践形成的区域一体固废处理机制制度化,强化省域内、外危险废物集中处置区域合作,鼓励行政区域间就危险废物区域联防联控和跨区域生态环境保护补偿等事项达成协议,共享危险废物集中处置能力。

(二)固体废物污染防治主要法律制度的特色和创新

除了规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、现场检查制度等基本制度以外,地方在展开立法时还可以在以下方面着力。针对地方固体废物管理信息化和智能化水平有待加强的现状,规定建设工业废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置信息平台,与各省域和全国危险废物等固体废物污染环境防治信息平台对接,明确收集、转移、处置方的权利和义务清单;针对地方固体废物收集、储存、转运和处置设施建设不足的问题,规定市场化运营原则,鼓励符合条件的单位依法公平参与固体废物收集、储存、转运和处置设施的投资和建设;针对处置设施建设可能出现的邻避问题,规定因设施建设而利益受损的单位、个人,应当依法获得公平补偿;针对地方大量存在的跨行政区域固体废物转移问题,规定第三方支付制度和第三方驻点监督制度,要求基于转移联单机制建立固体废物处置第三方支付制度,确保固体废物在目的地依法得到有效处置;针对台账管理的必要性,增加台账保存时间、单位破产或者注销后企业台账保存责任人等要求;针对一些企业管理不规范问题,要求责任单位制定危险废物年度管理计划,制定危险废物污染环境防治管理制度,明确单位负责人、相关主管人员和其他直接责任人员的责任。

 

三、地方工业和危险废物污染防治措施和要求的特色和创新

一是突出生态工业园区建设。要求对现有工业园区实施清洁生产和循环化改造,建立和严格实施产业准入负面清单,防止落后产业及工艺设备进入园区。入园企业产生固体废物的,应当建设收集、贮存、利用或者处置设施;建设贮存、利用或者处置设施确有困难的,可以由园区统一建设收集、贮存、利用和处置设施。

二是提出工业固体废物分类管理要求。工业企业办公场所产生的固体废物和企业未受污染的原料、产品包装材料,目前一概作为工业固体废物处置,既不合理,也增加了企业成本。为此,在地方立法时可提出分类管理要求,规定工业企业办公场所产生的固体废物和企业未受污染的原料、产品包装材料,应当按照生活垃圾予以分类处置。

三是有条件地开展协同处置。调研发现,对于以布类、皮革及木屑等为主的一般工业固体废物,一些地方曾考虑采用焚烧处理方式协同处置,并在生活垃圾综合处理基地项目中预留一定处理能力。基于此,可以考虑作出以下规定:在充分论证的基础上,生活垃圾综合处理基地可以开展工业固体废物与生活垃圾的协同处置。

四是规定危险废物处置市场指导价。有的地方危废处置价格存在畸高问题,有的处置价格与2017年相比上涨了3倍,大大增加了企业的处置成本,产废企业意见颇多。针对这一情况,在地方立法时可以考虑对危险废物处置市场指导价作出规定,要求根据市场供求情况,在综合考虑成本、利润情况下对危险废物收集、贮存、处置制定市场指导价,规定价格上限。

五是对医疗危废处置作出规定。新冠疫情爆发以来,我国对医疗危废的综合处置提出了更高要求。为此,地方立法时也应作出相应规定,例如:根据疫情防控需要,市卫生健康和生态环境主管部门将相关单位、场所和地点产生的生活垃圾列入重点管控生活垃圾,参照医疗废物进行管理,制定相关应急措施;各相关单位、物业服务人员和个人应当服从政府统一指挥,落实就地消毒、分类、收集、运输等应急措施;经市人民政府同意,可以使用生活垃圾焚烧设施应急处置医疗废物,生活垃圾焚烧设施管理单位应当按照相关部门要求做好卫生防疫工作。

 

四、地方生活垃圾分类措施和要求的特色和创新

一是提出生活垃圾强制分类要求。《国务院办公厅关于转发国家发展改革委 住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔2017〕26号)对生活垃圾强制分类试点作出了规定,一些地方也积极响应并开始动员实施。基于此,在地方立法时应进一步明确,生活垃圾分类坚持党委领导、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行、方便市民的原则,完善生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成自觉开展垃圾分类的新风尚。同时,也要考虑农村区域垃圾分类的特殊情况。基于城乡一体化原则,城乡结合部或者人口密集的农村地区的生活垃圾,可以纳入城市生活垃圾清扫、分类收集、运输、处理系统。

二是探索垃圾智能回收。在一些城市,“小黄狗”等运营公司设置的智能垃圾分类回收设备,可以帮助居民进行正确的垃圾分类,经验可以运用和推广。可以参考这些建设经验,探索垃圾智能回收体系建设,规范推动发展“互联网+资源回收”新业态,探索线上线下相结合、智能回收等服务新模式,提升回收体系的组织化、规范化水平。

三是对大件家具垃圾回收处理作出规定。在立法时要求建立大件家具垃圾专门回收系统,规定市民可以在每月规定的时间内,将大件家具垃圾免费送交居委会和村民委员会指定的集中堆放处,由专门的单位开展集中回收服务;鼓励市民现场挑选可以再用或者修理后再用的物品。

 

五、地方其他固体废物污染防治措施和要求的特色和创新

一是对新兴业态废弃物污染防治的规定。包括:鼓励电子商务、快递、外卖等行业优先采用可重复使用、易回收利用、易降解的包装物;由商务、邮政管理部门负责制定电子商务、快递、外卖等行业包装物垃圾回收制度,指导包装物回收处理;旅游、餐饮、外卖行业的经营者不得主动向消费者提供一次性筷子、刀叉、勺子等用品,并在经营场所和电子交易信息平台的醒目位置设置提示信息;电子商务经营者销售商品需要快递服务的,应当选择那些使用环保包装材料的快递企业;快递企业收件时,应当使用电子运单和可降解、可重复利用的环保包装材料,减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生;快递企业送件时,应告知收件人包装物可再次利用,也可根据收件人意愿自行处置;快递业务人员回收的包装物可以免费提供给发件人再用;不能再用的,快递业务人员可以投放到垃圾分类收集系统,也可以集中收集后交由再生资源回收企业回收,进行资源化处理。

二是对塑料制品固体废物处理的规定。根据新修订的《固体废物污染环境防治法》和年初《国家发展改革委生态环境部关于进一步加强塑料污染治理的意见》的要求,在地方立法时应强调对塑料制品固体废物处理的规定。主要内容包括:禁止生产和销售厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签;商场、超市、药店、书店等场所以及餐饮打包外卖服务和各类展会活动,禁止使用不可降解塑料袋;餐饮行业禁止使用不可降解一次性塑料吸管和塑料餐具;宾馆、酒店等场所不主动提供一次性塑料用品;邮政快递网点禁止使用不可降解塑料包装袋、一次性塑料编织袋。

三是对建筑垃圾实施全过程管理。在地方立法时应规范建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置行为,推进综合利用,加强建筑垃圾处置设施、场所建设,保障处置安全,防止污染环境;工程施工单位应当编制建筑垃圾处理方案,采取污染防治措施,并报有关部门备案;产生建筑垃圾的单位,应当将建筑垃圾的产生地点、时间、种类、数量、处置方式等事项向有关部门申报登记,并统一收运至专门消纳场所处理,不得擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾;跨区域处理建筑垃圾的,应当根据跨区域处理的建筑垃圾量,按照规定的标准向接收地管理机构交纳建筑垃圾异地处理生态补偿费用。

四是对园林固体废物临时集中场所建设的规定。一些地方每年都会遇到台风、龙卷风等恶劣气候,导致大量园林损毁,产生数倍于平时的园林垃圾。基于此,在地方立法时应要求有关部门建立应急处理机制,预留园林固体废物临时集中场所,以应对极端天气状况。

五是鼓励采取生化处理措施生产有机肥料。对食品加工、酿酒、作料制造、中药生产等企业产生的有机固体废物,鼓励采取生化处理措施生产有机肥料。难以堆肥的,送交垃圾填埋场或垃圾焚烧厂处理。禁止重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污泥进入农用地。

 

六、地方固体废物污染环境防治法律责任的明确和创新

应加大对危险废物违法行为的处罚力度,在法定范围内提高处罚额度,增加处罚种类,用最严格制度最严密法治保护生态环境。如针对擅自倾倒、堆放、丢弃或者故意遗撒工业固体废物,或者未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的,处所需处置费用三倍以上五倍以下的罚款,所需处置费用不足二十万元的,按二十万元计算,没收违法所得。违反关于危险废物管理的规定从事持续性违法活动,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查,发现其继续实施该违法行为的,可以自责令改正期限届满之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。违反规定从事非持续性违法活动的,一年内三次或者三次以上作出应当受到罚款处罚的同类行为,作出罚款决定的部门可以在上一次罚款金额的基础上加一倍进行处罚。国家相关法律、行政法规和上级地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规规定了最高罚款标准的,加倍处罚的金额不得超过该标准。

 

(李奇伟,湖南师范大学法学院副教授;李国彬,中山市生态环境局高级工程师;常纪文,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员。本文系湖南省社科基金智库项目“湖南省污染防治法律体系现状、问题与对策研究”的阶段性成果,项目编号:19ZWB55;原标题《地方开展固体废物污染防治立法的必要性与特色、创新》)