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一证打通,还要做好哪些衔接?

——关于深化改革建立以排污许可制为核心的固定源环境管理制度体系的几点思考

发表时间:2018-11-05 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:侯正伟 李建新

全面实施控制污染物排放许可制,是党中央、国务院从推进生态文明建设的全局出发,全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署。通过衔接整合各项环境管理基础制度,建立起以排污许可为核心的固定污染源环境管理制度体系,全面提高环境保护行政管理效能,在减轻企业负担的同时,促进企业环境保护主体责任回归,也是落实国务院提出的简政放权、放管结合、优化服务的目标,适应新时代推进绿色发展和生态文明建设的客观需要。

排污许可制度改革的目的,是用一证打通多项制度,既要实现制度的精简合理,还要实现制度间的有机衔接,充分发挥制度合力作用,有效解决由于制度之间的脱节、重叠等造成的制度运行不畅、效果不佳,甚至相互掣肘问题。但目前制度体系尚未形成,效果还未体现,还需要进一步深化改革。

《排污许可管理办法(试行)》(以下简称《办法》)及《排污许可证管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)明确了排污许可证申请、核发、实施、管理等, 但是对排污许可制度与相关环境管理制度衔接整合没有给出明确规定或指导意见。

一方面,排污许可制度与处于环境准入阶段(即进入排污许可管理阶段前)的建设项目环境影响评价、“三同时”、总量控制(包括排污权交易和有偿使用)等制度还没有实现有效衔接。此前,虽然原环保部印发了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(环办环评〔2017〕84 号),但是实际运行并不畅通,而排污许可与总量控制、排污权有偿使用和交易的关系还没形成统一认识,更缺少可遵循的规范标准。

另一方面,证后监管还没有可依据可操作的部门规章和规范, 排污单位自证守法与环境监察执法、环境执法监测、环境保护税征缴、环境统计以及排污单位环境信用评价、社会诚信评价等都还没有统一规范的制度安排,还形不成制度合力。

这些在客观上影响了排污许可制推行的预期效果,环评管准入、许可管运营、监察管执法的格局还没能形成,制度体系建设仍然任重道远。

我们认为,要想建立一个系统完整科学合理的制度体系,在顶层制度设计中,全系统上下左右应进一步统一思想、统一认识、统一行动,进一步深化改革。理清排污许可与相关环境管理制度的内在联系,明确各项制度之间的相融、相连节点,明确各项制度执行机构的职责,明确具体合作配合节点和具体贯通方式方法,规定相关管理环节形成的信息互通、共享的内容、结构、时限、方式等,特别是应根据工作属性以及职能部门职责分工,界定清楚各环节涉及的系统内各部门各机构职责和责任,促进部门间通力合作。如此才能形成制度合力, 发挥制度体系的综合协调作用。

 

如何与环评制度和“三同时”制度衔接?

建议审批环评时,向排污许可和“三同时”管理部门推送建设项目环境保护清单

申请排污许可证,应为主体工程及环保设施建成后,发生实际排污行为前

申请表中应注明建设项目变更情况

 

开展环境影响评价的建设项目,不一定都是实行排污许可管理的项目,在制度体系建设时需要分别对待。但对于环境保护监管来说,建设项目投入生产或使用后,都有事后监管的需要。

即使不实行排污许可管理的项目,依然需要在投入生产运行或使用后接受监管,当然建设单位都有义务履行好环保法定义务和责任。依法实行排污许可管理的建设项目,在履行环评和“三同时”制度后,按照规定与排污许可衔接。不属于排污许可管理的建设项目在完成竣工验收后, 就进入日常运行期的环境保护监督管理,自然就与环境监察(和检查)执法衔接,可以在污染源信息平台上体现。

环境影响评价文件及其审批文件,是发放排污许可证的前提条件和确定排污许可要求的重要依据,排污许可证执行情况是环境影响后评价的重要依据,这些都已经在《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(环办环评〔2017〕84 号)中予以明确。但二者的有机衔接,必然离不开“三同时” 制度的执行和总量控制指标落实发挥的桥梁作用。只有这样,才能实现对固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管,即环评管准入,许可管运营。在环境影响报告书或报告表审批后,需要建立起与“三同时”以及排污许可衔接的具体规范。建议考虑规定环评管理在审批环评的同时, 向排污许可和“三同时”管理部门推送一份类同排污许可证申请表的建设项目环境保护清单。

建设项目环境保护“三同时” 是落实环境影响评价规定的各项环保措施和要求的制度保障,各项环保措施要求的落实,又是排污许可证必须载明或者登记的基本事项。实践证明,建设单位在环评审批后,开展项目设计、施工建设期间,经常会调整、改变原设计内容,甚至项目建设厂址、生产设施布局、工艺、技术、设备等都会发生变动,有的甚至是重大变动。大部分变动往往会导致产生的环境影响,与原环评分析和预测结果不同,甚至是难以把握的。按照环评法规定,属于重大变动需要重新报批环评文件。然而,除了重大变动,其他变动也会与环评规定的要求不同。那么,在核发排污许可证时,显然就不能简单依据原环境影响报告书(或表)及其审批要求来核发了。排污单位必须按照实际建设情况(当然涉及到重大变动的,必须事先重新报批获准)填报排污许可申请,并经过环保部门严格审核通过,方可获取排污许可证。

如此来看,也只有在建设项目主体工程及环境保护设施建成后,发生实际排污行为前这个节点,申请和核发排污许可证才为合理。其实,这样也就将排污许可与建设项目“三同时”管理制度有机衔接起来了。因此,很有必要要求建设单位(或排污单位) 提供一份在设计、施工建设期间建设项目发生变更的清单,并在排污许可申请表中注明。

 

如何与总量控制制度有效衔接融合?

通过总量置换比例的调整,合理配置总量指标,协调保护与发展,体现政策的延续性

 

总量控制指标可以通过排污许可证形式,分解落实到具体污染源。排污许可证执行过程中形成并经核定(核算)的实际排放量, 是考核总量控制指标完成情况的主要依据。实现排污许可与总量控制制度的融合,可以促进行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变。为促进环境质量的改善,通过提高排放标准或加严许可排放量等措施,将主要(重点)污染物总量控制的责任回归落实到排污单位,是落实企业对其排放行为负责、政府对其辖区环境质量负责的法律责任的必然要求。

但在制度建设中,需要注意理清楚和解决好原有总量控制制度与新的排污许可管理下的总量控制制度的关系。有以下几个情况,值得重视。

第一,原来一些地方的总量核算方法与现在排污许可证要求的不一致。过去一些地方并没有将总量控制指标下达或分配到企业,而是根据每年的环境统计和上年减排核查核算结果等,确定下一年度行政区域主要污染物应控制的总量。行政区域每年主要污染物减排量的认定,也是在确认每个具体企业或污染源当年减少的排污量基础上,将所有核查认定企业的减排量进行加和。

第二,原来的总量指标和排污许可证要求的不一致。以往在建设项目环评中确定的项目所需总量指标,是对项目涉及的所有污染源全覆盖。而现在排污许可证管理的要求是,仅对其中的主要污染源,即 “主要排放口”实行许可总量控制。

第三,过去开展排污权交易地区给企业确定的初始排放量与现在排污许可证的许可排放量不一致。从“十一五”以来,特别是“十二五”期间,原环保部和财政部在全国选择部分省市开展排污权交易和有偿使用试点,这些地方曾按照原环保部当时的要求,结合当地排污许可管理工作实际,借助排污许可证开展了排污单位初始排污权核定工作。尽管各地核定的方法要求不完全相同,但都是针对当时实行总量控制的主要污染物。2017 年国家推行全国统一的排污许可管理制度以来,各地执行的污染物排放标准大都有收严收紧情况,许可排放量也必然收紧。这样一来,排污许可证规定的允许排放量,较过去核定的初始排污权量必然要小。那么,原有确权给企业的总量多, 现在突然变少了,那个差量也即原来企业的排污权如何归属?

由于这部分排污权本来是在前期经过环评审批(或者当年“一控双达标”时)确认给企业的排污权,其中有的是企业(或建设项目) 设立时,通过排污权交易购买的, 如果收回或作废,必然会造成不公平。从法从理的角度,这部分排污量(权)使用权和处置权均应归企业, 只是不能再作为已核发排污许可证的这部分生产设施的排污权了,这是执行新标准新要求的必然需要。

从更深的层面看,这部分排放量指标(排污权),其实是产业结构调整中新项目的环境总量指标的来源。通过总量置换比例的调整(如增1 减2,增1 减1.5 等), 既可以满足新发展所需总量指标, 又可以实现总量减排。如果不将多余的总量指标作为发展的资源, 那现行许可证载明的许可量在短期内很难腾出富裕总量指标用于发展。从这个角度看,上述总量指标的调配,实际就是环境容量资源的合理配置问题。

因此,在制定政策时,很有必要通过合理配置总量指标,既支持发展,又盘活环境容量资源, 还要保障企业利益,体现政策的延续性,可谓一举多得。

 

还需要做好与哪些制度的衔接融合?

要处理好企业自证守法、证后监管、诚信机制、信息公开以及与环境保护税衔接等问题

 

1. 企业主体责任和自证守法

排污单位环保主体责任的回归与落实,是排污许可制度有效实施的基本保障。在贯彻落实《办法》,特别是在制定《排污许可管理条例》时,建议进一步突出强调排污单位如何能确实做到自证守法,如不按规定进行自行监测、台账记录、报送执行报告的,应承担什么责任,如何对其处罚,以此督促或倒逼其主动做到自证守法。

2. 排污许可证后监管

现行固定源环境管理存在的最大问题,就是对排污单位的事后监管不力,环境执法不到位、不规范,还未将排污许可证作为事后监管的载体与执法依据。由于忽视证后监管,一些已经发放的排污许可证仅仅成了“排污资格证”。部分排污单位仍持有“持证即合法排污”甚至“持证可以随便排污”的错误观点。需要健全完善排污许可证后监管相关制度,强化落实排污许可证后监管责任,对严格规范监管执法、严厉查处违法排污行为等提出更加有操作性的规范性措施,确保环保部门内部职责清晰、责任分明、严格有效。

3. 企事业单位环保诚信机制

环境保护领域信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分。《环境保护法》等法律法规都有关于企业环境信用的管理要求, 在制定《排污许可管理条例》和相关配套规范时,建议明确和理顺分布在各项政策中的环境信用评价以及社会信用评价体系关系, 列出信用评价清单。环保部门应统筹考虑,统一标准和方法,实现信息共享。

4. 加强排污许可信息公开

环境信息公开是公众参与的基础,是保障公众环境知情权的前提。相关规定分散在不同的法律法规规章和政策中,企业难以全面掌握和有效落实。建议制定信息公开清单,明确排污单位在不同阶段需要公开的相关信息,在排污许可证中一并载明。同样,环保部门也需要理清在不同管理阶段,自身应当公开或公示的信息。

5. 排污许可制度与环境保护税收衔接

环境保护税法执行越到位, 环境保护监管成本也会随之越低。做好排污许可工作与环境保护税征缴工作的有机衔接,意义重大。因此,在国家顶层设计中或在出台《排污许可管理条例》以及配套的规章、政策时,应充分考虑。尤其要规范排污许可证执行形成的排污单位自行监测数据、环保部门执法监督形成的监测数据、税务主管部门确定的纳税数据之间的关系,进而规定具体工作方式、办法以及数据交换共享衔接节点,引导企事业单位按证排污并诚信纳税。

迫切需要明确,环保部门内部由哪个职能部门确认并向税务部门提供排污单位实际排污数据。考虑到职能分工,由环境监测主管部门负责更适合,一方面,督促检查排污单位自行监测方案编制与执行情况,组织好对排污单位的监督性监测和执法监测,另一方面,与税务部门对接,提供确认污染源监督性监测数据。

6. 适时启动固废和噪声污染排放许可管理

适时启动固废和噪声污染的排污许可管理工作,是施行《环境保护税法》的客观需要,也是化解环境污染严峻形势的现实需要。例如,山西省是工业固废产生和排放大省,煤矸石、粉煤灰、赤泥、废矿石等固体废物已对环境造成很大影响,是迫切需要严格监管的对象。当然,修改现行固废法和噪声法本应是前提,而积极推进固废和噪声污染排放许可工作,也可以倒逼加快修法。

 

进一步完善制度,还有哪些工作可以推进?

政策制定要注意考虑地区差异,可以选择典型地区开展实施绩效评价

 

1. 国家层面的政策制定,注意处理好统一协调性与防止出现“一刀切”问题

在制定国家层面的法规规章时,一定要考虑到全国各地发展不平衡甚至发展不充分问题,政策不能“一刀切”。

按照现行《办法》规定,除非有地方性法规规定,否则,地方不能开展名录以外行业的排污许可管理,结合实践情况,这个恐怕需要下一步做些调整。

因为各地产业结构不同,环境承载力不同,环境污染严重程度不同,形成污染的主要原因也不尽相同,需要实行许可控制的污染源也不同,应该允许各地根据实际,确定需要增加的许可管理范围。事实上各地在推行排污许可工作中,有的省份出台了地方性法规,但大部分是政府规章甚至只是环保主管部门的规范性文件。这些规范性文件实施了多年,尽管管理中存在一些问题, 但已经被社会、企业和政府及有关部门接受或认可。如工商部门或者行业主管部门主动要求企业具备或持有排污许可证,这是十分有利于部门间协调推进环保工作的,不应该废弃,而应该鼓励。因此,在制定《排污许可管理条例》时,建议作出调整。

比如在山西省,煤炭等采掘业是主导产业,分布面广,数量大, 仅煤炭企业就上千家,加上黑色金属、有色金属和其他采掘业企业数量很大。这些行业从采掘到洗选加工都存在污染源,有的会产生大量无组织排放,是造成环境污染的重要原因。即使其采暖、生产用热用汽,也是需要消耗煤炭等能源资源的,产生的生产和生活废水也是重要的水污染源。但采掘业并未纳入国家名录,虽然可以按照通用工程核发许可证, 但许可证毕竟不是发给哪个锅炉房或哪个污水处理设施的,还是要发给这些设施拥有者,即企业的。如果仅仅按照具体通用工程设施核发许可证,那么,原本实行排污许可管理的一些行业,不再要求实行排污许可管理了,可能会使公众产生误解,以为是放宽对这些行业企业的环境管理要求了。

2. 建议选择典型地区开展排污许可制度实施绩效评价

排污许可制度设计和实施效果如何,是否能有效促进环境质量的改善,是否能够促进经济社会发展与环境保护的协调,是否可以起到统领各项环保管理制度的作用,需要实践检验。尤其是不同地域、不同经济结构、不同自然环境条件,环境承载力不同, 污染结构和存量不同,制度如何符合当地实际,是需要不断健全和完善的。

因此,建议在下一步工作安排部署方面,考虑根据区域主体功能区规划、环境承载能力和环境质量达标要求以及划定的生态红线要求,选择典型区域、流域开展排污许可制与环境质量的关联性研究,从空间、时间以及行业维度提出差异化排污许可管理要求,开展制度实施的跟踪评价和绩效评价,不断完善排污许可管理制度。

这也是符合《控制污染物排放许可制实施方案》,关于“制定相关管理办法,总结推广经验, 跟踪评估实施情况”要求的。

3. 合理合法确定排污许可执行的污染物排放标准和许可量

在确定排污许可执行的排放标准问题上,有的地方按照环境质量改善的需要,或者完成污染防治行动计划需要,在没有出台地方排放标准的情况下,要求排污单位达到更高要严的排放指标。比如,要求处于劣五类水体的有关单位排放的废水要达到地表水环境质量标准的五类或三类等水质。从客观实际讲,也许是合理的,但从法律的角度讲,恐怕不妥。

排放标准是法定要求,没有法律规定或者法律授权,是不能通过发放排污许可证强加给排污单位的。如果是执行特别限值标准,只要环保部或者省级政府决定就可以执行,但像超低排放要求或上述直接要求企业排水达到地表水水质要求,就缺乏法律支撑,除非超低排放或者排水指标上升为地方标准。其实,按照今年新施行的《标准化法》,地方排放标准已经不属于强制性标准了,只有国家才能制定强制性标准。

此外,现行《办法》以及配套的相关技术规范在确定许可总量指标时,一般原则是对过去的许可证、环评以及总量控制指标核定和现行规范几种方法取严。这对于多数情况都是合理的,但也可能存在一些问题。

各地在核定初始排污权时, 把握的标准或方法不一致,结果可能出现同样行业和规模的企业许可量相差很大。有的是按照环评预测量核算,有的是按照建设项目竣工验收监测结果认定,有的是按照当时执行的国家或地方污染物排放标准以及设计生产能力及运行时间核算,有的按照建设项目环评审批前市县出具的总量控制指标意见(不是环评审批最终认定的总量)核定,更有因环评质量过差出现基础数据的错误(或偏差)。

因此,有必要通过国家统一实施排污许可管理,纠正过去的错误,这也是实现依法合规和公平的途径。

加快推进以排污许可为核心的污染源环境管理制度体系建设, 是落实党中央、国务院关于深化环境治理基础制度改革和强化排污者主体责任的战略部署的需要。只有实现排污许可制度与其他环境管理制度的有机衔接和深度融合、整合,更好地发挥环境保护税、排污权交易等经济手段的调节作用,对固定污染源的系统化、科学化、法治化、精细化、信息化管理,才能真正提高环境保护行政管理效能,也是实现严格控制污染物排放总量,促进污染持续减排,决胜污染攻坚,切实改善环境质量的必然要求。

(来源:《中国生态文明》杂志;作者单位:山西省环境保护厅)