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生态环境法制体系,内在逻辑是什么?

发表时间:2018-10-11 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:曹俊

习近平总书记指出,推动绿色发展,建设生态文明,重在建章立制,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。

党的十八大以来,生态环境法律和制度出台频度之密,前所未有。特别是生态文明写进宪法, 具有重大的历史意义。认真研究党的十八大以来形成的生态环境法制体系,可以发现一个内在的逻辑关系。那就是,特别强调责任。

习近平总书记强调,凡属重大改革必须于法有据。在法治思维的指引下,这几年来生态环境法律和制度的立、改、废工作, 逻辑非常清楚,全都服务于改革, 全部立足于责任。

过去,经常有人说环境法律、法规太软。党的十八大以来,这种声音几乎不存在了。生态环境法律、法规之所有强了,硬了, 长牙齿了,关键是强化了责任。

强化责任,是现实所需,是生态环境法制体系完善的重点, 也是法制从弱到强的核心。严格问责,是大势所趋,是生态环境法治建设的题中应有之义,也是生态文明建设的内在要求。

党的十八大以来形成的生态环境法制体系,积极回应社会关切,直指生态环境保护的要害, 压实党政责任,督促排污者负责, 生态文明建设进入了法律化、制度化的轨道——

生态文明写入《宪法》,政治责任在根本大法中得以明确。推进生态文明建设和生态环境保护, 不仅是党的主张,而且是国家意志, 更是各级党委、政府的政治责任。

一大批生态环境法律修改或制定,地方政府的主体责任不断强化。与环境保护直接相关的13 部法律中,有超过半数是新制定或新修改的,即环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、环境保护税法、核安全法、土壤污染防治法。这些法律的共同特点,就是瞄准生态文明建设的内在要求,界定责任,改革体制,设计制度,创新机制,重新分配权利义务。其中不断被重申的,就是地方政府要对生态环境质量负总责。每次法律发布,媒体和专家评价最多的都是,抓住了牛鼻子。

党内法规和40 多项有关生态文明和生态环境保护的具体改革方案发布,党政同责、一岗双责被一再重申。如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《环境保护督察方案(试行)》等。这些法规或方案,使得生态环境法制体系进一步完善,极大地增强了其覆盖面和约束力。具体方案全部由中央全面深化改革领导小组审议通过,绝大多数直指责任主体。很多是总书记亲自出题、亲自部署、亲自推动的,比如中央环保督察。生态环境保护领导体制和管理格局发生重大变革, 在明确地方政府责任的基础上, 反复强调各部门、各级党委都要承担责任,且不是说说而已,有考核,有问责,有监督。

绿色条款纳入《民法总则》, 法律体系的生态化不断深入。学界称在民法典中确立生态保护原则,在立法上鲜有成例,极具中国特色和时代特征,具有里程碑的意义。生态环境立法不仅是环境法的任务,生态环境保护的权利责任,将在其他立法的考量中寻找新的平衡。

如果说,过去的生态环境立法,一直被定位于经济法或行政法,制度设计侧重权力或管理属性,那么,近几年制定和修订的生态环境法律和制度,全都剑指责任,反复强调,持续升级。责任的界定、考核、问责、监督, 链条正在延伸和完整。

 

1. 责任主体从地方政府上升到地方党委

党政同责,强调第一责任人身份

 

生态环境问题的本质是什么?是政治。

习近平总书记明确指出,生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题。各地区各部门要增强“四个意识”,坚决维护党中央权威和集中统一领导,坚决担负起生态文明建设的政治责任。

关系党的使命宗旨,坚决维护中央权威和集中统一领导,这两句话的分量,是非常重的。将生态环境明确为政治问题,将生态文明建设界定为政治责任,这两个定性,是非常深刻的。这些论断是在今年的全国生态环境保护大会上作出的,但这些思想早已贯穿在党的十八大以来的各项工作部署和法律制度建设中。

强调政治责任,首先要明确责任主体——谁来负责,负哪些责。党的十八大之后的生态环境法制体系,对于责任主体,不断确认,一再明晰,逐步深化。

环境质量谁负责?法律首先明确的责任主体,是地方政府。党的十八大之后修改完成的第一部环境法——《环境保护法》规定,地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。之后修改的《大气污染防治法》和《水污染防治法》等,对于地方政府的责任界定,是重申,是细化,更是强化。

将责任主体深化到地方党委, 靠的自然是党内法规。而党内法规的出台之快,力度之大,令人振奋。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》在新环保法施行当年就及时出台, 不仅确认了地方党委和政府的负责身份,而且指出了主要责任人就是领导成员,更重要的是,列出了追责清单,细化为25 种生态损害情形,强调权责一致、终身追究。党中央、国务院对生态环境保护的决心之大,不言而喻。随后紧接着出台的《领导干部自然资源资产离任审计规定( 试行)》,审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部,让党政同责的落实更具操作性。在此基础上,这几年来中央全面深化改革领导小组审议通过的多项有关改革方案和办法,无一例外地,全部强调党政同责。

从只强调地方政府责任,上升到党政同责,是问题导向,意义重大。党政军民学,东西南北中, 党是领导一切的,唯有明确地方党委的责任,法律所规定的地方政府对环境质量负责的要求,才能真正实现。这种责任界定,不再是工作号召,不光靠领导觉悟, 而是硬约束、硬要求。

对于党政同责,直接精准的表述就是,地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人。这就要求,省委书记、市委书记、县委书记, 省长、市长、县长,要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。

党政同责之责,就是行政区域的生态环境质量,就是要让环境质量越来越好,底线是不能越来越坏。为政一任,如果环境质量下降了,生态比过去破坏了,就要承担责任。生态环境保护出了问题,攻坚任务没有完成,首先要问责省、市、县委书记,问责省、市、县长。

这在最近发布的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》(以下简称《意见》)中被进一步明确。《意见》甚至对负责形式, 都提出了量化要求——至少每季度研究一次生态环境保护工作。参与《意见》起草的有关人员表示,“这样的安排前所未有”。

过去总说“政府主导、企业主体、公众参与”,现在强调的是“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”。生态环境保护已经成为各级党委、政府的政治责任,领导体制和管理格局正在发生重大变革。

 

2. 责任部门从环保部门扩展到有关部门

一岗双责,责任清单正在制定

 

一岗双责,与党政同责一起, 在党的十八大以来的生态文明体制改革中,反复强化。

从过去法律的原则性规范, 到最近《意见》明确要求制定责任清单,关注的焦点就是有关部门。从强调环保部门的统一监管, 到落实有关部门的生态环境保护责任,生态环境保护的大格局就要形成。

新环保法对环保部门的统一监督管理职责,没有作出突破, 媒体当时有很多猜测。有媒体分析认为,这是为机构改革和法律实施留出空间。现在看来,这种分析颇有道理。不管是国务院机构改革方案,还是中央环保督察等执法实践,都已迈出重大步伐, 统一监督管理正在真正落地。

新环保法施行当年年底,《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》发布,明确指出要建立环境保护部门对环境保护工作统一监督管理的工作机制,明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任。这算是迈出了第一步,从环境监管执法领域破局。

一年后发布的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》, 提出要明确相关部门环境保护责任。这是又前进了一步,从环境监管执法一个具体领域,拓展到“环境保护”全面工作。

这些文件先后迈出一步又一步,制定责任清单呼之欲出。在今年召开的全国生态环境保护大会上,制度责任清单终于成为明文要求。

《意见》明确提出两个要求: 一是各地要制定责任清单,把任务分解落实到有关部门;二是抓紧出台中央和国家机关相关部门生态环境保护责任清单。

不管是中央,还是地方,都要有责任清单。就是要通过责任清单的形式,严格落实一岗双责。谁的孩子谁抱走,谁的事情谁去做。管发展的、管生产的、管行业的,只要与生态环境保护有关的部门,都必须做到守土有责, 守土尽责,分工协作、共同发力。

国家层面迈出的这一步,其实有丰富的地方实践基础。31 个省份均已出台环境保护职责分工文件以及党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法。

新环保法施行一个月后,湖南省出台《环境保护工作责任规定》,明确了33 个地方政府职能部门的环境保护责任。而在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》发布之后,党政同责有了法律依据,各省制定的有关规定,就不再局限于地方政府职能部门了。比如,江苏、甘肃、青海、河北等省出台的规定,都将地方党委工作机构、法院和检察院纳入其中。而浙江等省甚至将省人大常委会、省政协以及监察机关的工作职责都予以明确。

也就是说,对于《意见》提出的两个层面的责任清单,地方层面已经基本制定,下一步,中央和国家机关相关部门的责任分工值得期待。可以想象,责任清单的制定过程,肯定免不了部门间的利益博弈。

而这其实正是环境法制体系把责任作为内在逻辑的主要考量。强调责任,并在法制体系中贯穿始终,是问题导向,具有很强的现实针对性。正是因为过去生态环境保护工作存在责任不清、分工不明的问题,需要一条明确清晰、环环相扣的“责任链”,才需要制定或修改一部部法律、法规,明晰一个个领域的责任体系, 研究方方面面的责任分工。

 

3. 目标责任制从生态环境保护递进到生态文明建设

有年度考核,要严格问责

 

落实责任,必须通过考核。在生态环境法制的内在逻辑中, 界定责任是第一步,考核是第二步,而考核的结果离不开问责。

考核评价是地方党委、政府行为的指挥棒,考核评价什么, 施政重点就是什么,考核评价什么多一些,对什么的重视就多一些。因为考核指标的设计,本就隐含了地方党委、政府对公共事务轻重缓急的排序,引导着地方官员的施政之策。

新环保法规定,国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。过去,目标责任制度多限于环保部门内部,这一条明确了主体是地方政府。这就需要将目标、任务和要求层层分解到各级相关部门。与之相适应,考核评价体系也要调整——强化生态环境保护工作目标责任的落实情况,加大环保类指标的权重。

新环保法施行当年,《关于加快推进生态文明建设的意见》发布,给出了明确回应——把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系,大幅增加考核权重,强化指标约束,不唯经济增长论英雄。

随后第二年,《生态文明建设目标评价考核办法》印发,提出在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展,采取评价和考核相结合的方式,实行年度评价、五年考核。

当然,还有党内法规的约束。即开展领导干部自然资源资产离任审计,目的就是督促协助领导干部打好生态牌、算好生态账,推动领导干部守法、守纪、守规、尽责。

以上考核的都是地方党委和政府,而最近的《意见》将考核范围由地方党委、政府进一步扩展到省级人大以及中央和国家机关有关部门。尽管考核内容略有局限,指的是污染防治攻坚战成效,但理念和思路却属非凡变革。刀刃向内,何等勇气和魄力。

考核的目的很明确,就是要严格落实目标责任。一是各地各部门要制定年度工作计划和措施清单,落实情况每年向党中央、国务院报告。二是要把中央和国家机关、地方党委政府责任落实情况纳入领导干部日常监督管理。三是各级人大及其常委会要把生态文明建设和生态环境保护作为重点工作领域,推进法律法规的制定或修订,开展执法检查,定期听取并审议同级政府有关工作情况报告。

考核的指向很精准,就是不允许以下情况发生:一是不顾生态环境盲目决策、违法违规审批开发利用规划和建设项目,二是造成生态环境质量恶化、生态严重破坏,三是生态环境事件多发高发、应对不力、群众反映强烈, 四是生态环境保护责任没有落实、推诿扯皮、没有完成工作任务。

考核的结果很清楚,就是严格责任追究:一是对于省级党委、政府和中央和国家机关有关部门, 不可触碰以下底线——贯彻落实党中央、国务院决策部署不坚决不彻底,责任制执行不到位,任务完成严重滞后,区域生态环境问题突出。一旦触碰,约谈主要负责人,同时责成其向党中央、国务院作出深刻检查。二是对于市、县一级,如果年度目标任务未完成,考核不合格,党政主要负责人和相关领导班子成员不得评优评先。三是对在生态环境方面造成严重破坏负有责任的干部, 不得提拔使用或者转任重要职务。

这些相关的国家法律、法规和党内法规,甚至意见方案,指向只有一个,通过考核压实责任, 把考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。这完全符合客观规律和基本国情,抓住了解决生态环境保护问题的关键。

 

4. 监督机制从中央督察延伸到省级督察

层层压实责任,成效非常显著

 

法律的生命力在于执行,法律的权威在于实施。用最严格制度最严密法治保护生态环境,必须强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。要想层层压实责任,在考核和问责的基础上,必须有监督。有效的监督机制,是制度设计的兜底, 才能让责任体系成为闭环。最有成效的监督利器,当属中央环保督察。

从2015 年12 月河北试点启动,到2016 年7 月全面启动,再到2017 年底完成对31 个省、自治区、直辖市的督察意见反馈, 再到今年的“回头看”,一轮中央环保督察下来,党政同责、一岗双责,基本成为行动自觉。之所以成效显著,在于监督机制始终瞄准责任,敢于动真碰硬,不仅是对地方党委、政府履行环保责任的“工作体检”,更是对地方党委政府贯彻落实中央决策部署执行力、行动力的“政治体检”。

一是督察重在督政。督察进驻期间,约谈党政领导干部和边督边改问责人数均超过1.8 万。被问责的人数中,地方党委、政府及其所属部门超过1.2 万,是国有企业、其他有关部门和事业单位的两倍。党政同责被压实, 被问责的地方党委、政府领导干部占到全部问责人数的30% 以上。一岗双责进一步强化,在被问责的相关部门中,环保部门占40%,其他部门占60%,基本涵盖了环保工作的各个方面。以问责促尽责、环保不履责便问责的工作导向初步形成。

二是督政重点是不作为、乱作为等问题。进驻结束之后,督察组共向地方移交了387 个生态环境损害责任追究问题。与边督边改问责主要问责基层干部不同, 这部分问责更加注重领导责任、管理责任和监督责任。以第二批督察移交问题来看,不作为、慢作为、乱作为、失职失责问题占比高达95%。其中,工作部署推进不力、监督检查不到位等不作为、慢作为占比约40%,违规决策、违法审批等乱作为占比约30%, 不担当、不碰硬,甚至推诿扯皮, 导致失职失责问题占比约25%。

三是通过与地方党政主要领导个别谈话传导压力。首轮中央环保督察,个别谈话的省级及以上领导干部共768 名,厅级领导677 名。其中不仅包括被督察地方现任党政主要领导成员和班子其他领导成员,人大、政协有关领导同志,省级检察院、高级法院主要负责同志,还包括近年来离退休的同志。可以说,个别谈话是进驻后最先进行的一个重要环节,也是 “标志性环节”,这对地方有极大的威慑力,压力就此得以传导。

四是打开了终身追责的局面。第二批督察移交问题的问责中, 被问责官员职务前出现“时任” 的明显多了,重庆被问责的79 人中,有36 名“时任”,占46%。陕西、北京、湖北、广东、被问责的“ 时任” 占比, 也都达到20%~30%。

从2015 年试点至今,不到3 年时间,生态环境法制的监督机制,已经展示出了巨大威力。被督察地方党委、政府均将督察整改作为重要政治任务、重大民生工程和重大发展问题来抓,约一半省份由党政主要领导共同担任整改领导小组组长,也即“双组长”。一大批环境问题得到解决, 深圳市被督察之后一年建成的污水管达到前5 年的总和。

在实践经验的基础上,环保督察法制化建设正在推进中,国家督省、省督市县的中央和省两级督察体系正在构建,重点区域、领域、行业专项督察将大力开展。可以说,通过督察机制压实责任, 传导压力,是我国的制度优势。这种制度优势,已成为生态环境法制体系中至关重要的一环。