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提高生态补偿成效,需要找准首要目标

——专访中国农业大学中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山

发表时间:2018-08-06 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:祁巧玲

当前,乡村振兴面临两个明显短板,环境问题和贫困问题。在众多政策工具中,生态补偿制度被赋予了多重期待。

生态补偿对于平衡保护与发展效果如何?能在多大程度上减贫脱贫?对乡村振兴目标的实现有多大助力?要提高实施成效需要从哪些方面作出改进?记者采访了中国农业大学中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山。

 

生态补偿的首要目标是什么?
解决生态环境问题

 

一提到生态补偿,大家往往想到的是流域和区域补偿。靳乐山指出,生态补偿这种政策工具,最早其实是起源于农业面源污染防治。近年来我们对生态补偿的理解和应用都拓展了,但环境目标始终是这项政策工具的首要目标。

十九大报告对乡村振兴战略提出的总要求是,产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。其中,生态宜居是关键。靳乐山指出,生态宜居既包括侠义的居住环境的改善,也包括农业生产环境的改善。

随着固定源污染逐步实现排污许可制改革,农业面源污染已经成为我国污染防治工作的重点和难点。与点源污染相比,面源污染随机、分散、不易监测,溯源和监管难度非常大。根据国际经验和多年的探索实践,科学合理的生态补偿机制,能有效削减和防治面源污染。

据靳乐山介绍,目前直接针对农业生产环境的生态补偿主要有三种。一是对农业面源污染防治的生态补偿,以降低农业生产的环境损害为目标;二是对华北地下水超采区的季节性休耕的补偿,以减少农业对水资源的消耗为目标;三是对遏制土地退化的轮作的补偿,目前主要是以东北黑土地的地力恢复为目标。

不过,由于我国农业面源污染的来源比较复杂,存在明显的地区差异和个体差异,目前还没有形成一套行之有效的补偿机制。有一些针对不同污染源的分散政策,例如化肥减量、畜禽养殖废弃物的处理等,但是各地落实情况也不尽乐观。

靳乐山建议,当前的环境管理目标,亟须设计并落实一套差异化的农业面源污染防治补偿机制和完善的监管评价体系。“不过, 无论是对生态环境保护,还是对乡村振兴,生态补偿只是众多政策工具之一,不可能完全解决难题,还需要全方位的政策措施。” 靳乐山说。

 

生态补偿应从何处着力?
协调中央和地方,加大转移支付力度

 

绝大部分乡村守着绿水青山, 却没守来金山银山。如何平衡绿水青山保护者与受益者之间的利益关系,生态补偿政策往往被寄予厚望。

据了解,我国已经初步建立了对绿水青山守护者的生态补偿体系,涵盖了重点生态功能区、森林、草原、湿地、荒漠、流域、海洋等领域,包括退耕还林还草等直接给人的补偿,以及生态功能区转移支付等给地方政府的补偿。

靳乐山认为,“就近几年出现的问题看,保护绿水青山,更多的是要协调好中央和地方的关系。”例如开矿,往往是地方政府与矿主的共谋。地方政府要发展经济,要增加财政收入,矿产资源的开发是一个重要途径,老百姓反而获利不大。“这种情况下, 就应当以地方损失的机会成本为依据,给予地方政府补偿,弥补地方财政缺口。中央对地方重点生态功能区的转移支付,就是这种情况。”

从2008 年开始的中央财政对重点生态功能区的转移支付,以环境保护和民生改善为政策目标, 一直在加大力度,到2017 年,年预算总数已从60 亿元增加到627 亿元,范围辐射到全国各省份。但由于制度设计的缺陷,导致这项机制没能有效引导地方政府积极开展生态环境保护和恢复。这些缺陷包括,在资金分配上,没有考虑到不同禀赋下生态环境保护和恢复的成本差异;资金的使用上,由地方政府自主支配,而重点生态功能区大多在经济落后地区,民生改善的压力大;评估考核标准粗略,奖惩力度不大等。也正因此,很多专家都在呼吁, 加大转移支付力度,完善制度设计。

 

生态补偿能在多大程度上减贫?

要想让作为环境政策的生态补偿制度实现减贫目标

需要针对性的制度设计

 

中央关于脱贫的“五个一批” 措施就包括,生态补偿脱贫一批。生态补偿能在多大程度上减贫脱贫?

靳乐山强调,“生态补偿本身是环境治理的政策手段,如果想同时产生减贫的政策效应,就必须有针对性地把减贫目标设计进去。”例如,对公益林1 亩补贴15 元,这种补偿不会产生多少减贫效果,但是公益护林员制度, 就能产生显著的减贫效果。

靳乐山以退耕还林还草为例分析道,第一轮补偿标准比较高, 农民主动争取参与,也产生了明显的减贫效果;之后由于大幅降低了补偿标准,就几乎没有多少减贫效果了。理论上,补偿标准越高越有助于减贫,但同时也会让国家财政负担加重,财政资金使用效率降低。因此,政策设计还要综合平衡各方需求。

 

农业补贴怎么考虑资源和生态?
政府补偿的同时要激发市场在生态补偿中的潜能

 

新时代对农业发展的要求, 从保障粮食安全转变为保障食物安全、资源安全和生态安全。资源和生态安全,要求把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置,全面建立以绿色生态为导向的制度体系,其中就包括农业补贴制度。

靳乐山介绍,在过去十几年, 我国在农业补贴方面投入非常大,最多时有50 多种补贴,近几年更是每年有千亿级的投入,财政压力非常大。与此同时,由于全国近三分之一的土地流转,以及耕地质量下降、农地污染严重等问题, 农业补贴的不合理性逐渐凸显。

2016 年底,财政部、农业部联合印发《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》, 从制约农业可持续发展的重点领域、关键环节入手,调整政策目标, 启动新一轮农业补贴改革。

靳乐山指出,新一轮改革将农业生态环境改善作为重要的政策目标,停止不符合要求的,新增和提高能有效实现生态环境目标的, 综合考虑财政承受能力,提高了财政资金使用效率。其中最具代表性的,是作为农业补贴主体的直接补贴、农资综合直补、良种补贴合并调整为地力保护补贴。

靳乐山说,“生态补偿通常被分为市场补偿和政府补偿,很多时候需要两种方式配合使用。”

例如一些地方政府会对有机认证做补贴,也会有一些诸如有机肥使用、测土配方施肥等的补偿机制,尽管都是小范围的,但正在发挥政府补偿的作用。与此同时,有机农业的农产品市场价格远高于一般农产品,这就是市场的生态补偿作用。

然而现实是,我国有机产品、绿色产品、无公害产品的市场发育并尚不健全,信用体系、认证及监督机制都存在问题,也缺乏相对稳定的购买力。综合因素导致,这种市场补偿并不能有效激励生态农业、有机农业的发展。如何更好地通过制度设计,激发市场在生态补偿中的潜能,是今后需要重视的。

 

补偿效果不好,原因在哪?
制度设计或多或少存在缺陷

 

靳乐山所在的研究团队以青海、贵州、云南为样本,对生态补偿做了调查研究。他们发现, 研究区域有七成以上的公务人员认为,现行生态补偿体系还不完善,主要问题集中在以下几个方面:48.3%的人认为补偿资金不足;41.7%的人认为缺乏补偿标准核算体系;34.2%的人认为考核评价体系不完善;19.2%的人认为,现行生态补偿体系,没有起到有效保护生态环境的目的。

是不是生态补偿的力度确实不够大?我国每年投入几千亿的财政资金进行生态补偿,体量之大在全世界也少有。

如此大体量的财政投入,为什么效果并不明显?靳乐山认为, 补偿资金不足是基层的直观感受, 也是表象,根本原因还是生态补偿制度设计本身存在一些问题, 财政资金使用效率低下。

例如草原生态补偿中的草畜平衡奖励,全国统一按照草场面积进行平均奖励。但实际操作中, 大牧户拿走了70%左右的补偿, 而他们大多不超载或者超载率非常低;中小牧户是超载过牧的主体,却只拿到了30%左右的补偿。“当补偿无法弥补中小牧户减畜的损失时,补偿制度的生态环境效益、社会效益以及公平性都大打折扣。这时候如果盲目加大补偿力度,不但增加财政负担,效果仍然不会明显。” 靳乐山说。

靳乐山提出,比起提高补偿标准,我们更需要的是,综合考虑草场面积、超载程度、草场生产力等因素,来设计差别化的补偿机制。“当然,差别化就意味着操作成本的提高。”靳乐山说, “未来这项制度的调整方向应该是,在差别化补偿和操作成本之间找到平衡点。”

靳乐山建议,应探索实施综合生态补偿,统筹使用生态补偿资金,提高财政资金使用效率。县级政府对地方生态环境有最清晰的判断,应该给予县级政府统筹使用生态补偿资金的权限。各类生态补偿到达县级政府后,由县级政府根据对当地生态重要性等的判断,再分配使用补偿资金, 确保资金用在刀刃上。

靳乐山说,“资金统筹使用, 效益也要统筹评估。”虽然目前的生态补偿制度有绩效评估的设计,但都是补偿部门自己评估, 没有独立的第三方评估,评估方法及其结果的客观性有待证实。

配合综合生态补偿,其研究团队正在探索基于生态系统生产总值的生态补偿绩效评估机制, 以期既能衡量一个地方生态环境的改善情况,还可以评估各类生态补偿的综合效益。

 (来源:《中国生态文明》杂志)