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自然资源监管,需破几道题?

发表时间:2018-05-22 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:祁巧玲

内容提要:

一、系统保护如何落实?

系统保护,集中体现在各类保护地的管理体制改革上。未来若由各类保护地组合出一批国家公园,对生境完整和野生动植物保育意义重大。

二、自然资源利用与保护怎么平衡?

自然资源管理的核心目标是合理利用和有效保护,保障发展和有效保护同样重要。不利用不可能,关键是要合理利用,有序利用,有偿利用。利用要服务大局,要可持续,要兼顾公平。

三、保护与损害,责任是否明晰?

谁损害,谁负责;谁破坏,谁治理。自然资源的使用权出了问题,应该追究使用者的责任;监管权出了问题,就该追究监管者的责任。责任的明晰,需要法律来保障。从这个角度看,推动以优先保护和合理利用为原则、权责明确、处罚严厉的统一的自然资源法立法,应进入工作的优先范畴。

自然资源部的组建,标志着我国自然资源管理理念发生了重大转变。其划时代意义,主要体现在两个方面:其一,各自然要素的管理,从原来分散在经济发展保障部门,统一到一个部门,生态属性与生产属性并重,系统保护修复与保障可持续发展并举;其二,强化自然资源的全民所有属性,明确所有权行使主体,落实全民所有权益。

既要保障发展,又要兼顾保护,如何平衡?替全民管理自然资源,如何落实全民权益?作为所有权行使主体,这个年轻的部门肩负着中央的改革决心,承载着全民的期望,必须找到解决方案。

 

一、系统保护如何落实?

习近平总书记在十九大报告中指出,山水林田湖草系统治理。这一任务的具体落实,将主要由自然资源部承担。

“草”的加入,意义重大。占我国国土面积40%以上的草地, 是生态退化的重灾区,尤其是保护区以外的草地,多年来过分强调其生产属性,导致退化严重, 保护和休养不足。把草地的监管从原农业部划归到自然资源部, 是草地生态属性获得重视的契机。

系统保护,集中体现在各类保护地的管理体制改革上。

各类保护地的管理问题被诟病已久,尤以自然保护区为甚,每每被推到生态保护责任与地方发展权的风口浪尖。此次机构改革,国家林业和草原局的统一管理,有望整合重组各类保护地,保护优先,兼顾地方发展,科学划定核心保育、修复、利用等功能分区,逐步建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

对于保护地的整合,有专家担心,将自然保护区整合成国家公园,会不会给开发利用开了口子?这里有两个问题。

一是自然保护区和国家公园的认识理解问题。两者本质上的区别,不是能不能进入,而是保护的对象,是自然要素还是系统。可以预见,未来若由各类保护地组合出一批国家公园,对生境完整和野生动植物保育意义重大。

二是保护与发展的平衡问题。目前我国最大面积的保护地——自然保护区,虽然存在一定问题,但仍然是我国保护级别最高的保护地类型,而兼顾社区发展是国家公园的要义之一,从这个角度来看,对自然保护区整合成国家公园有疑虑,也属正常。

从目前较为成形的三江源国家公园试点的情况看,做好前期的科学研究、规划和制度设计,确保投入,不仅不会降低保护程度,还可兼顾民生改善,使生态保护获得民众支持,大大提高保护效率和质量。当然,三江源较为特殊,底子好、矛盾少,其经验不能完全简单复制,尤其是在人口众多经济活跃的地区。

保护优先是必须的,如何兼顾社区发展,是未来国家公园制度探索的重点。

任何一点自然资源都值得珍惜,任何一个地区的发展权都应该被尊重,一园一策、科学精细的制度设计,是年轻部门的一大课题。

 

二、自然资源利用与保护怎么平衡?

1. 空间用途管制:怎么绘好科学合理“一张图”?

本轮机构改革中,自然资源部将整合原国土资源部的土地利用总体规划、国家发改委的主体功能区规划、住建部的城乡规划的职能,建立全国“一张图”的空间规划体系,统筹国土空间保护和利用格局。

通过空间规划体系的建立及监督实施,对自然资源进行用途管制,是自然资源部接下来的重点工作。未来,哪些自然资源要保护,哪些要修复,哪些可以利用,城镇的开发边界在哪里,关键看这张图怎么画。

这个规划难度不小,既要体现国家发展战略和保护格局,又要平衡地方发展诉求,既要保证权威性,又要切实可操作。具体来说,要以主体功能区规划为基础,整合土地利用总体规划和城乡规划,划定城镇开发边界红线,还要衔接生态保护红线、基本农田保护红线,同时还要探索自然资源利用上限,以科学合理控制开发利用强度。

而空间规划和经济社会发展规划,应当谁服从谁,目前专家观点不一。

很多专家认为,空间规划最好由全国人民代表大会审议、国务院印发,充分考虑各界各地区诉求,确保发展与保护、全局与地区的平衡。

2. 资产化管理与有偿使用: 资本化会不会加速开发利用?

自然资源部未来的一项重要职能是,强化自然资源资产化管理、完善自然资源资产资本化运营机制、建立自然资源有偿使用制度。

在资本化这个问题上,有的专家有疑虑,资本化会不会加速绿水青山的开发利用?

自然资源管理的核心目标是合理利用和有效保护,保障发展和有效保护同样重要。不利用不可能,关键是要合理利用,有序利用,有偿利用。利用要服务大局, 要可持续,要兼顾公平。

资源的有偿使用,是平衡保护与发展的重要途径。有偿使用是基于完善的资产化管理与资本化运营机制的。这个机制要体现市场在资源配置中的决定性作用, 让自然资源资产良性流动,保障发展的可持续和公平;同时以收益保障保护与修复,以产权为基础,兼顾公平,合理分配收益。

自然资源有偿使用制度,在土地、矿产、水资源领域已经有了一些探索。但总体来说,制度还不完善,还存在市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人不到位、所有权人权益不落实、监管力度不足等问题。

自然资源部的组建,及其确权登记工作、资产化管理工作, 初步解决了制度问题。健全的有偿使用制度,还必须夯实技术基础——自然资源资产价格评估方法、价格形成机制及其管理制度, 这就是自然资源部资产化管理的基础工作——自然资源资产核算。

3. 自然资源资产核算:自然资源价值怎么体现?

自然资源资产核算,是合理利用的重要基础。

目前我国的自然资源资产核算还处在探索阶段。近几年在土地、林木、水资源领域开展的自然资源资产负债表工作,在存量与流量的核算、价值量的评估上积累了一定经验,为领导干部的离任审计提供了重要依据。

未来自然资源部要与统计部门协调配合,完善数据基础,探索更全面合理的价值量评估方法, 为自然资源有偿使用、自然资源税、政绩考核等提供更科学的数据基础。

有专家提出,价值量的评估, 除了计算经济价值,还应当计算生态价值、社会价值甚至文化价值。事实上,有些地区也开展了一些探索,例如,生态系统服务价值评估。目前看来,这些评估的技术手段不统一,基础数据不扎实,评估结果难以横向比较, 很难作为政策依据。但是这种评估确确实实提出了一个问题,一些重要的生态系统,为我们提供着难以估算的生态服务,要比其他地区放弃更多的发展机会,统一的资产核算很难真正反映这个问题。可是,如果要把这些生态价值、社会价值、文化价值都核算进去,且不说核算难度有多大, 即便核算出来,这些资源高昂的有偿使用成本和税额,有多少企业和社会组织承担得起?会不会反而限制生态好欠发达地区的发展?

4. 全面小康目标:怎么下好全国一盘棋?

从全国一盘棋的角度讲,不同区域要承担不同的功能定位和发展使命,要走不同的发展路径。不同的发展路径不等于弱化部分地区的发展权。全民拥有平等的发展权,全面小康是全民的小康, 是所有地区的小康。

一个非常现实的问题,就是“资源诅咒”——绝大部分保护地和资源富集区都是欠发达地区。也正因此,在未来几年的全面小康建设中,自然资源管理被寄予厚望。

专家认为,自然资源资产核算和有偿使用不必是万金油,对那些重要的生态系统、生态好欠发达地区,还是要配合生态补偿。整合现有的各类生态补偿,再合理分配;将来等自然资源税收制度建立起来后,针对不同地区, 合理分割中央与地方收益,再从中央财政的大盘子里划拨出合理的生态补偿经费。

另外,还要探索保护地周边和资源富集区的社区发展模式, 积极接纳社会资本和社会组织的参与。黑龙江国有林场改革、云南国家公园运营等都开展了有益探索,值得研究推广。


 

三、保护与损害,责任是否明晰?

没有一项改革能解决所有问题,机构改革解决了自然资源管理的突出问题,为新时代自然资源管理理念的落实奠定了体制基础。相信其他一些问题,会随着机构改革的推进,在全面深化改革的进程中逐步得到解决。

比如备受关注的责任问题。自然资源的所有者职责由自然资源部统一行使,是不是意味着自然资源出了问题就是自然资源部的责任?

谁损害,谁负责;谁破坏, 谁治理。自然资源的使用权出了问题,应该追究使用者的责任; 监管权出了问题,就该追究监管者的责任。责任的明晰,需要法律来保障。从这个角度看,推动以优先保护和合理利用为原则、权责明确、处罚严厉的统一的自然资源法立法,应进入工作的优先范畴。

落实监管责任,离不开执法。自然资源部或将整合原国土、林业、草原等的执法职能,建立统一的执法队伍,加强执法效率和力度。

新部门所面临的问题, 其实还是老问题。例如一条河,水质恶化往往与生态径流量减少有关,改善水质,就需要不同部门协调配合,现阶段至少要数据共享。自然资源和生态环境关系十分密切,未来或许需要一个围绕自然资源与生态环境的协调机制。这个机制要能协调各部门, 最好还能协调各省份,让新一轮机构改革高效协调的精神贯穿 始终。

自然资源管理未来可能还有一项重要工作,就是协调配合统计部门,推动编制自然资源资产负债表,并逐步将土地、林木、水以外的自然资源纳入统计。在此基础上,推动落实领导干部自然资源资产离任审计、党政领导干部生态环境损害责任追究,并通过自然资源法,使制度法制化, 给地方政府戴上紧箍咒。

自然资源管理,尤其要重视信息公开和公益诉讼。自然资源部管理的是全民所有自然资源, 必须保障公民获知资产被保护和使用情况的权力。应该在自然资源立法中给信息空开、公益诉讼以保障,自然资源管理部门有义务为公众提供自然资源资产信息, 有义务为公益诉讼提供支持。

此外,还有一些问题备受关注,例如:集体所有自然资源资产如何监管?联系紧密的自然资源与生态环境如何统一或协同监管?管理权和监督权如何适当分离?等等。期待改革的不断深化,逐一破解难题。

(来源:《中国生态文明》杂志)