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没有管控差异化,哪来预警精准化?

发表时间:2018-02-05 来源: 《中国生态文明》杂志 作者:鞠昌华

□ 环境保护部南京环境科学研究所 鞠昌华

绿色发展是破解我国发展中面临的资源环境约束,实现高质量发展转变的重要途径。近日, 国家统计局、国家发展改革委、环境保护部和中央组织部联合发布《2016 年生态文明建设年度评价结果公报》,首次公布了2016 年度各省份绿色发展指数。引导推进绿色发展成为各地生态文明建设的迫切要求。为切实引导和约束各地严格依据资源环境承载能力谋划经济社会的发展,国家发改委联合相关部门制定了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》(以下简称《意见》)。

建立资源环境承载能力监测预警的长效机制,构建差异化承载力管控机制,是在我国经济社会发展面临严峻的资源环境约束条件下推进绿色发展的重要路径,是实施主体功能区战略、促进均衡发展的制度性安排。

建立资源环境承载能力监测预警的长效机制,就是要在科学化评估预警的基础上,按照区域流域资源环境承载能力状况实施精细化、差异化的管控机制,从而促进区域流域的绿色化发展。

 

一、差异化评估预警机制,包含哪些内容?

差异化评估预警机制是科学确定区域资源环境承载能力的基础,是不同主体功能区分区管理的要求。

首先,要做好科学分区。资源环境承载能力监测预警是国家落实主体功能区战略的制度性安排,是我国空间治理的重要技术支持手段。在国家主体功能区划中,基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力,将国土空间划分优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。因此, 在资源环境承载能力监测预警中, 要依据国家和省级主体功能区划中各类主体功能区的性质与管控需求,结合区域、流域实际生态环境特征,衔接好行政分区与自然分区的关系,做好资源环境承载能力监测预警单元的合理划分, 以科学的分区提升资源环境承载能力评估预警的针对性。

其次,要做好差异化预警。《意见》明确提出根据资源环境承载能力的超载、临时超载、不超载状况,根据资源环境耗损趋势程度,分别将预警等级从高到低依次划分为红色、橙色、黄色、蓝色和绿色。不同生态功能区自身的敏感性、脆弱性及受影响人口等对象存在巨大差异,超载后区域生态系统质量的损害程度和环境状况恶化带来的健康影响也差异悬殊。因此,在开展资源环境承载能力评估预警中不仅要依据总体安排,考虑承载能力及趋势, 还应根据区域的敏感性和脆弱性特征,进一步做好差异化预警。尤其是对国家重点生态功能区及人口密集的优化开发区,应构建更科学细致的生态环境承载力评估预警技术,以期更好的保障区域生态安全和区域人口的健康。

 

二、差异化管控约束机制,措施分几类?

差异化管控约束机制是依据承载能力推进绿色发展的核心,是保障区域绿色发展的制度性安排,《意见》分别从不同评估预警等级和不同资源环境要素提出了差异化管控措施。

首先是根据不同评估预警等级实施差异化管控措施。只有根据不同评估预警等级及变化情况,奖惩分明,分别实施相应差异化管控措施,资源环境承载能力监测预警才能有效发挥绿色引导和调控作用。对预警级别最高的红色预警区,《意见》不但提出针对超载因素实施最严格的区域限批,依法暂停办理相关行业领域新建、改建、扩建项目审批手续这样严格的区域管控措施,还明确了对相关责任人的追责安排, 以期形成让各级地方政府、各类企业不敢不顾及区域资源环境承载能力的低水平盲目发展的环境。限制只是手段,切实改善区域资源环境承载能力才是目的。因此, 《意见》还明确要求,红色预警区的当地政府要根据超载因素制定系统性减缓超载程度的行动方案,限期退出红色预警区,以有效保障区域资源环境承载能力的尽快恢复,保障区域生态环境安全。《意见》还依据预警等级恶化的不同情形,做出了参考红色预警区管控的安排,通过这一预防性措施的实施,有利于及时遏制一些区域资源环境快速耗损, 承载力急剧退化的趋势。对绿色无警区以及预警等级取得明显改善的,《意见》则提出一系列奖励机制,通过生态补偿、倾斜的干部考核机制等让保护生态环境的地方及干部不吃亏、得实惠, 有利于形成良好的激励机制,鼓励地方积极改善区域资源环境承载能力。

其次是根据不同资源环境超载要素实施差异化管控措施。对生态环境领域而言,就是要依据生态环境承载能力的评估预警结果实施差异化生态环境管理标准、管理手段和治理措施。

差异化环境管控措施。一是依据不同的环境承载能力结果, 采取差异化的产业布局控制。将环境承载能力监测预警评价结论纳入区域发展规划,科学确定差异化的产业规模和布局,明确差异化的负面清单,从源头控制区域环境压力。二是依据不同的环境承载能力结果,采取差异化的重点污染物总量控制措施。对超载地区、临界超载地区和不超载地区,分别实施新建、改建、扩建项目重点污染物排放总量的加大减量置换、减量置换和等量置换管理要求。通过差异化项目建设环境管理,控制不同预警区污染物排放总量,加速超载地区和临界超载地区的污染物削减,实现超载、临界超载和不超载地区环境质量的恢复、改善及保持。三是依据不同的环境承载能力结果,采取差异化的污染物排放监管措施,以差异化管控实现环境精准治理。对污染物超载的环境污染严重地区,要通过更严格的排污许可要求,执行排放标准的特别排放限值,努力控制现有污染源,不断削减污染物排放量, 以尽快使污染物排放量降至环境承载能力范围内;对临界超载地区,则要求加强预防预警,通过加密监测敏感污染源,实施严格的排污许可管理,避免区域环境恶化到超载状态,防范突发区域性、系统性重大环境事件。

差异化生态管控措施。在划定并严格保护生态保护红线的基础上,对不同生态功能区进行评估预警,并据此采取差异化管控措施。一是依据不同的生态承载能力结果,采取差异化的生态压力减缓措施。对生态超载地区, 尤其是一些生态承载能力极低的生态脆弱敏感区,应加快实施降低区域生态压力的措施,《意见》中明确提出必要时实施生态移民的方案;对临界超载地区,则可通过合理疏解人口,减缓区域生态压力。差异化的生态压力减缓措施需要通过必要的规划手段予以安排,将生态承载能力监测预警评价结论纳入区域发展规划和空间规划,科学确定差异化开发强度和用途管制要求。二是依据不同的生态承载能力结果,采取差异化的生态修复措施。对生态超载地区,需制定限期生态修复方案,对一些生态系统严重退化地区实行封禁管理,促进生态系统自然修复;对临界超载地区, 则应科学实施山水林田湖系统修复治理,遏制生态系统退化趋势。三是依据不同的生态承载能力结果,采取差异化的生态监管措施。对生态超载地区,要求实行更严格的定期精准巡查制度,严控各类超载行为的发生发展;对临界超载地区,则要求加强预防预警, 加密生态功能退化风险区域监测, 避免其恶化并超载。

 

三、差异化管控支持机制,涉及多少领域?

差异化管控支持机制是资源环境承载能力监测预警长效机制的基础,《意见》从财政支持制度、环境税、价格机制、绿色金融等方面提出了配套的差异化管控支持机制。

构建差异化的财政支持制度。要结合区域资源环境承载能力评估结果的动态变化,切实将保护成效与资金分配挂钩,形成改善资源环境承载能力的激励机制。尤其是加大对生态环境承载能力较敏感的重点生态功能区和生态脆弱区的生态补偿力度,提高生态补偿的针对性和实效性。对重点生态功能区中的红色预警区,需加强对其补偿资金的监管,通过专款专用,督促其尽快完成整改提升。

构建差异化的环境税调节机制。灵活运用环境税法规定,各省区在税额幅度内依据不同的环境承载能力评估预警结果,合理确定大气污染物、水污染物等税额。同时,对执行排污浓度值显著低于标准的企业,采取适当的减税优惠。利用税收杠杆,令企业多排污多交税,少排污享受税收减免,从而形成有效的约束激励机制。

构建差异化的价格调节机制。价格机制是市场环境下最重要的信号及调节机制,《意见》提出, 要将资源环境承载能力纳入自然资源及其产品价格形成机制,并结合资源环境承载能力的动态变化完善自然资源及其产品价格调整机制,通过差异化价格引导企业和公众保护生态环境。如在水环境承载能力超标地区,合理的水价调节机制就有利于提升用水单位的节水水平,降低水污染物的排放。

建立健全差异化的绿色金融机制。引导商业银行按资源环境承载能力等级调整区域信贷投向, 鼓励信贷投向未超载及明显改善地区,限制向超载或临界超载地区项目的贷款。同时,优先支持未超载及明显改善地区符合条件的企业发行债券融资。通过差异化的绿色金融机制,发挥金融在资源配置方面的重要功能,促进我国绿色经济的发展。

总之,当前我国一些地区资源环境承载能力已达到上限,生态破坏、环境污染问题与社会经济发展和人民健康生活的需求矛盾日益突出。为破解资源环境瓶颈,维护生态安全,保障人民健康,有必要构建和运用好差异化承载力管控机制,积极发挥资源环境承载能力监测预警的支持作用, 使之规范化、长效化,引导绿色发展,推进我国生态文明建设, 实现中华民族永续发展。

(来源:《中国生态文明》杂志)